<환류 제1절 행정책임괴 통제>

제1절 행정책임괴 통제

󰊱행정책임

Ⅰ.의의:행정기관 또는 공무원의 공익이나 국민의 여망, 입법부의 의도, 윤리적·기술적 행동기준, 관계법령, 양심, 직업윤리 등에 따라 행동할 의무+그에 대한 책임을 지는 것/주로 결과(내용)에 대한 책임을 말하지만 과정(절차)에 대한 책임도 포함됨

Ⅱ.중요성 대두배경

Ⅲ.행정책임의 본질과 특징

⑴일정한 의무를 전제

⑵재량권·자율권에 기인하여 발생

⑶남용된 재량권에 대해 발생

⑷행동의 결과와 과정에 대한 책임: 대체로 결과에 대한 책임이 중요함. 행동의 동기를 파악하는 것은 중요하지 않다.

⑸행정통제와 표리의 관계:행정책임은 행정통제의 목적이며 행정통제는 행정책임의 보장수단.

⑹대인적 성격

⑺공익적 요구에 충실해야 할 외연성:개인적 욕구가 아닌 고객의 정당한 요구나 공익적 요구 등 포괄적·상위차원의 기준에 따라야 하는 것.

⑻행정책임기준의 유동성:시대에 따라 다름(19c입법국가에서는 외재적 책임→ 20c행정국가에서는 내재적 책임)

*행정책임의 준거

1.명문이 있는 경우

2.명문의 규정이 없는 경우: 행정이념, 행정윤리, 국민의 여망과 기대, 행정목표와 계획, 수익자집단(고객)의 요구 등

Ⅴ.행정책임의 유형

1.H.Finer와 C.J.Friedrich의 책임유형론

(1).H.Finer의 고전적 책임이론

①자기 스스로의 행동에 대해서는 심판관이 될 수 없다고 보고 제도화된 외부적인 힘에 의한 통제를 강조

②법률이나 규칙에 대한 책임, 상급자와 부하 등 계층구조에 대한 책임, 정책에 대한 책임, 국민에대한 책임, 의회에 대한 책임 등

③외재적·민주적·정치적·제도적·객관적 책임을 확보하기 위해 의회 등을 통한 외부적 통제 중요

(2)C.J.Friedrich의 새로운(현대적)책임론

①자신의 마음속에 있는 책임감의 촉진을 통하여 자율적으로 유도되어야 한다는 행정책임에 관한 내부적 접근방법을 강조

②공무원들의 직업윤리나 전문 기술적·과학적 기준에 따라야 할 기능적 책임과 국민요구에 따르는 민중감정(국민정서)에 스스로 응답해야 하는 정치적 책임 두 가지라고 강조

(3)소결: 19세기는 외재적·제도적 책임→20c 행정국가에는 내재적 책임(특히 직업윤리에 의한 책임)이나 비제도적·주관적·자율적 책임이 중시

2.외재적 책임과 내재적 책임

(1)외재적 책임

①합법적 책임

②계층적 책임: 계층구조에 대한 책임

③국회나 사법부에 대한 책임

④국민에 대한 응답적 책임: 도의적·윤리적 책임

(2)내재적 책임:관료자신의 마음속에 있는 기준에 의한 책임

①직업적·관료적·기능적 책임:전문지식이나 기술이 판단기준

②주관적·자율적·재량적·심리적 책임: 관료의 양심·직업윤리 등 내정충동이 판단기준

3.객관적 책임과 주관적 책임

(1)객관적 책임

①합법적 책임:변명적 책임과도 같음

②상급자와 부하에 대한 책임(계층구조적 책임)

③정책엗 o한 책임:정책을 입안하고 법과 행정명령을 집행할 의무

④국민에 대한 책임(응답적·임무적 책임)

4.행정책임의 순환구조에 따른 유형

(!)임무적 책임(responsibility):주인인 국민이 대리인(수임자)에 대하여 특정 임무(업무)를 맡김으로써 발생하는 책임. 즉, 국민의 수임자나 공복으로서 발생하는 책임

(2)응답적 책임:(responsitiveness, answerability):국민의 여망이나 민의에 부응해야 할 책임. 정치적·도의적·윤리적·외재적 책임을 말하며 국민(주인)의 의사나 여망이 판단기준이 되는 책임

(3)변명적 책임(accountability):주인의 문책에 따라 변명·해명을 해야 할 설명적·법률적 책임

(4)수난적 책임(liability):대리인의 해명을 주인이 납득할 수 없을 때 주인으로부터 제재와 비난을 감수해야 할 제재적 책임

5.기타

(1)법적 책임과 재량적 책임

(2)법적 책임과 도의적 책임

(3)정치적 책임과 기능적(직업적) 책임

(4)결과적 책임과 과정적 책임

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󰊲행정통제

Ⅰ.의의:

1.개념:행정이 국민이나 입법부의 요구·기대, 법령등의 행동기준에 따라 이루어지는지 확인하고 필요한 시정조치를 취하는 것으로 행정책임은 행정통제와 표리의 관계에 있음.

-내부통제는 능률성과 효과성을, 외부통제는 민주성을 각각 중시하며, 행정국가하에서는 행정이 전문화됨에 따라 외부통제가 한계에 부딪히자 내부통제가 상대적으로 중시되고 있다.

2.특징 및 원칙

①목표달성의 수단인 점

②계획과 불가분의 관계를 맺는 점

③행정책임을 확보하기 위한 것이라는 점

④강제성의 수반

⑤시정조치를 위한 일종의 환류과정인 점

⑥목표달성의 극대화를 목표로 하는 점

⑦계속적인 과정

♡행정통제이론

⑴과정이론:통제의 수행과정인 기준과 성과간의 편차시정에 초점

⑵정치이론: 권한의 위임에 따른 책임의 확보에 중점

⑶체제이론: 체제에 대한 투입과 산출간의 괴리 제거에 초점

⑷대리인이론:피통제자의 기회주의적 행태를 줄이기 위한 유인구조 마련

⑸행태이론: 바람직하지 못한 행동의 사전 예방적 차원에 중점

Ⅱ.행정통제의 기준과 접근

1.행정통제의 기준

①시민의 자유를 보존하는 것 ②공공의 목적 또는 집합적 목표에 봉사하는 것

2.행정통제의 접근-Gruber(1987)

		절차상 제약(통제)
		강	약
내용상 제약(통제)	강	고객지향적 접근 (행정서기형관료)	공익적 접근 (목적달성자로서의 관료)
	약	참여적 접근 (절차추종자로서의 관료)	자기통제적 접근 (자율적 행위자로서의 관료)

Ⅲ.행정통제의 원칙과 절차(내부통제 중심)

1.행정통제의 원칙

⑴예외성의 원칙: 통제의 효율성을위해 특별히 예외적인 사항만 통제

⑵적량성의 원칙:통제비용과 효과를 적정하게 비교형량해야 하며 통제비용에는 효과성비용(통제로 인한 목표달성 지장)과 집행비용(통제기술상·자원상 제약)이 있다.

⑶적응성(신축성)의 원칙

⑷즉시성의 원칙

⑸일치의 원칙: 피통제자의 권한과 책임이 일치하도록 통제

⑹비교의 원칙: 본래의 명화한 기준에 비추어 봐야 함

⑺이해가능성(명확성)의 원칙:통제의 목적이나 기준을 명확하게 인식할 수 있어야 한다.

⑻지속성의 원칙:일회성 통제는 효과가 없어.

2.행정통제의 절차

⑴통제기준의 설정: 단기간에 전체상황을 파악할 수 있는 표본으로서 전략적 통제점 선정

⑵성과의 측정과 평가(해석) 및 보고

⑶시정조치:편차를 제거하거나 조정

①소극적 피드백:오차(오류)의 수정(자원보강, 제도개선 등)

②적극적 피드백:목표(기준)자체의 수정

♡전략적 통제기준(통제점)선정시 고려 요소

:①적시성 ②경제성 ③균형성 ④포괄성 ⑤사회적 가치성

Ⅳ.행정통제의 유형(Gilbert)

외부통제

-민중통제 비공식통제(민주통제) -사법통제

-입법통제 공식통제

-옴부즈만통제(행정감찰관제도)

-행정수반에 의한 통제

-정책 및 기획통제

내부통제 

-운영통제(심사분석에 의한 통제)-관리통제(자율통제) -감찰통제

-요소별통제(법제,예산, 정원·인사통제, 물자통제) 공식통제

-절차통제(보고·지시 등)

-행정윤리의 확립 비공식통제

-비공식집단에 의한 통제

*기타 통제

⑴내부통제: 대표관료제(비공식), 중앙통제(공식), 공기업통제(공식), 내부고발자보호(공식), 우리나라 민원옴브즈만(공식), 기능적(전문적 표준) 책임(비공식), 공무원노조에 의한 통제(공식), 행정문화(비공식), 계층제에 의한 통제(공식) 등

⑵외부통제:헌법통제, 국제통제

⑶준외부통제: 행정수반에 의한 통제, 감찰통제

⑷내부통제+외부통제: 정보공개제도, 행정절차법 등(외부통제로 보는 경우도 있다.)

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1.외부통제(민주통제

⑴입법통제

①의의: 감시견역할

②방법

ⓐ입법활동에 의한 통제

ⓑ국가재정에 대한 통제

ⓒ인사권에 의한 통제

ⓓ정책에 대한 통제

ⓔ국정감사권과 국정조사권에 의한 통제

③장점: 통제의 제도화로 민중통제의 한게 보완, 집단적 통제, 객관적인 외부통제, 가장 민주적인 통제

④단점: 전문성 부족, 행정권의 강화에 따른 상대적인 통제력 위축, 특수이익을 대변하는 비대표성, 정보부족으로 대리손실 초래

⑵사법통제

①의의

②한계: 소극적인 사후구제이므로 예방적 기능이 없고, 시간·비용이 많이 들며, 행정의 전문성에 의한 제약이 있다. 공무원의 부작위는 다루기 곤란하고, 위법행정만을 다루는 합법성위주의 통제라는점.. 법적책임이 아닌 정치적·정책적 책임 추궁에는 한계가 있다.

⑶민중통제

②성격: NGO나 정당 등은 공식적 조직으로서의 성격이 있지만 행정참여나 행정통제의 유형으로 볼 때에는 모두 비제도적 통제에 해당

③방법: 선거 및 투표, 이익집단의 활동, 여론·매스컴의 역할, 지식인·대학생의 비판기능, 정당의 역할, 시민단체의 활동과 행정에 대한 시민참여, 정책공동체에 의한 통제 등

⑷옴부즈만제도:호민관 또는 행정감찰관이라 함

2.내부통제(자율통제)

⑴의의:현대행정에서 실효성이 높은 것으로 평가되고 있음

⑵방법

①행정수반에 의한 통제: 각료 등 고위직 임명권(5급 이상), 행정입법권, 행정개혁권,정치적리더십

②정책·기획의 조정에 의한 통제: 국무조정실, 국무회의,차관회의 등

③공무원의 자율적 통제로서의 행정윤리의 확립: 가장 이상적이고 실효성 있음.

④비공식조직·행정문화에 의한 내부통제

⑤운영통제

⑥관리기관(교차기능조직)에 의한 요소별 통제(내부규제): 인사통제, 기구 및 정원통제(행안부의 정부조직 개편·정원조정), 예산통제, 물자통제, 법제통제(법제처의 법제심사)

⑦절차통제:보고제도, 품의제

⑧감사원에 의한 통제: 감사원은 국가의 세입·세출의 결산확인, 국가·법률이 정한 단체의 회계검사, 행정기관 및 공무원의 직무감찰 등의 기능 수행

⑨행정감사: 감사원의 회계검사를 제외한 감사개념으로 행안부와 각급 행정기관이 당해기관 또는 그 하급기관의 업무운영실태를 파악하기 위해 정부시책의 모든 단계에서의 적정운영여부와 공무원의 기강위배사항을 검토·분석, 개선책을 마련하는 행위. 행정감찰과는 다름

⑩공무원노조에 의한 통제: 부정부패에 대한 내부견제

⑪중앙통제:지방에 대한 중앙정부의통제

⑫계층제에 의한 통제

⑶내부통제의 방향

①소극적→적극적통제, ②사후→사전적통제, ③일시적→계속적, ④양적·수단적→질적·가치적

*요약)행정통제의 구분

구분	내부통제	외부통제
공식	행정수반(대통령),교차기능조직, 독립통제기관(감사원, 국민고충처리위원회), 계층제(상관), 심사평가	입법부, 사법부, 옴부즈만
비공식	행정윤리(전문직업상의 행동규범), 대표관료제, 공익	민중통제, 시민참여, 이익집단, 언론매체, 정당

Ⅴ.행정통제력 강화방안

⑴행정통제의 대상과 영역확대 및 통제장치의 다원화: 숨어있는 정부, 정부기금, 권력기관 등을 통제할 수 있어야 하며, 특히 통제비용이 통제효과를 초과한다는 이유로 통제대상에서 제외하면 곤란.

⑵행정의 투명성 확보를 통한 정보의 균형화

⑶시민사회의 자율성과 통제력강화./아울러 통제주체들이 정부로부터 행·재정적으로 독립되야함

⑷윤리확립 등을 통한 자율적 통제장치의 정착

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󰊳옴부즈만제도

Ⅰ.의의

①민원·불평등을 조사하여 관계기관에 시정권고함으로써 국민의 권리구제

②최근 의회·법원에 의한 외부통제가 국민의 권익을 신속·저렴하게 구제할 수 없기 때문에 그 보완책으로 등장한 외부적·제도적 통제방안

③1809년 스웨덴에서 처음 명문화됨, 우리나라는 대통령소속 국민고충처리위원회가 옴브즈만에 해당

Ⅱ.기능 및 목적

-정치적으로 독립된 기관이며 동시에 불편부당의 기관임.

-행정관료와 국민간의 완충장치역할, 국민의 책임추궁창구가 됨

-행정부와 입법부간 권한의 균형을 추구하며 입법·사법통제의 보완적 기능.

Ⅲ.옴부즈만제도의 일반적인 특징

⑴의회소속기관: 하지만 입법부로부터 정치적·직무상으로 독립된 기관이며 불편부당의기관임. 옴부즈만은 여야합의에 의하여 양당이 추천하고 의회는 옴부즈만을 임명할 권한을 갖고 있음. 우리나라·프랑스는 행정부 소속임.

⑵고발행위의 다양성: 불법행위는 물론 부당행위, 비능률, 부정행위, 태만, 과실, 결정의 편파성, 신청에 대한 무응답 등 다양.즉, 합법성 뿐만 아니라 합목적성에 문제가 있는 행정행위도 조사대상이 됨

⑶간접적통제: 정부부처의 결정을 무효로 하거나 취소할 수 있는 직접적인 권한이 없다(이빨 없는 감찰견)물론 예외적으로 불법행위를 한 공무원을 처벌하는 나라도 있으나 대체로 조사·공개하며 이유가 있을 때 시정조치를 담당기관에 건의할 수 있을 뿐임.

⑷직권에 의한 조사: 신청·고발만이 아니라 직권 조사하는 경우도 있음. 우리는 신청만 가능

⑸신속한 처리와 저렴한 비용: 주로 비공식적인 절차를 이용하는 경우가 많지만 조사는 대면적·직접적·공개적으로 이루어진다.

⑹독립된 헌법기관: 직무수행상 독립성을 갖는 헌법기관이므로 입법통제나 민중통제와는 독립적이지만 입법통제를 보완하므로 광의의 입법통제의 일환이라고도 볼 수 잇다. 그러나 우리나라와 달리 입법부나 사법부도 통제의 대상이 된다.

Ⅳ.한국의 민원옴부즈만제도

1.현황:<국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률>이 근거법률이며, 지방자치단체에도 시민옴부즈만을 자율적으로 설치할 수 있도록 근거를 마련함

2.특징

①위법·부당한 행정처분뿐만 아니라 접수거부, 처리지연 등 소극적인 행정행위(사실행위 포함) 및 불합리한 제도나 시책 등도 모두 취급됨

②복잡한 절차나 형식 생략되어 절차 간편

③적극적인 행정개선 및 통제가 가능. 행정기관을 법적으로 구속 못하지만.

④감사원 및 행정심판 등과의 기능중복을 최소화하기 위하여 감사가 이미 착수된 사항이나 행정심판·소송 등 다른 법률에 의하여 불복절차가 진행 중인 사항에 대해서는 옴부즈만의 관할범위에서 제외하였고, 행정부소속기관이라는 점을 감안하여 국회·법원·헌법재판소·선관위·감사원·지방의회에 관한 사항도 대상에서 제외

⑤합의제형태의 위원회

⑥대통령소속

⑦신청에 의한 조사만 가능하며 직권조사기능이 없다.(단, 일정한 경우 직권조정은 가능. 이 경우 민법상 알선·화해의 성격을 띤다)

⑧법률에 의해 설치된 기관이므로 안정성 부족

3.주요기능

:고충민원에 관한 상담·조사 및 처리, 시정조치권고, 행정제도 및 운영의 개선에 관한 권고 또는 의견표명, 위원회의 권고사항에 관하여 관계행정기관에 조치결과의 통보를 요구하고 결과 통보받음

4.신청대상 고충사항

-행정기관의 위법·부당하거나 소극적인 행정행위(사실행위 포함) 및 불합리한 행정제도로 권리침해나 불편·부담을 주는 사항에 관한 민원. 거짓이거나 정당한 사유없으면 제외.

①민원인이 시넝한 인·허가 등 민원서류의 부당한 접수거부 또는 반려행위

②정당한 사유가 없는 불허가처분이나 처리지연 등 소극적인 민원처리행위

③인·허가 등 애매모호한 심의기준이나 법령에 규정된 이외의 서류요구 등으로 인한 불편

④불합리한 민원제도 및 근거법령의 미비 등으로 인한 애로사항

⑤기타 민원담당공무원의 근무태만이나 불친절, 불필요한 방문이나 자료제출 요구행위 등

5.위원회의 설치 및 구성

①대통령소속하에 설치된 국민고충처리위원회에서 심의·의결

②위원장 1인을 포함한 10인 이내의 위원(3인의 상임위원 포함)으로 구성. 위원장과 사무처장을 겸직하는 상임위원은 정무직, 그 외의 상임위원은 고위공무원단에 속하는 별정직으로 보한다. 위원은 대통령이 위촉 또는 임명하고 임기는 3년이며, 1차에 한해 연임가능

③위원의 제척·기피·회피제 인정

6.문제점(스웨덴과의 차이점)

①법률상기관으로서 조직상 안정성이 부족

②정부내에 설치되어 있어 정부로부터의 독립성이 미흡한 내부통제에 불과하다.

③사전심사권이 없다. 사후심사제도이다

④입법·사법부를 통제대상으로 못함.

민원사무처리제도

1.의의

(1)민원인의 정의: 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 개인·법인 또는 단체를 말함. 그러나 다음은 제외사항

①행정기관 또는 공공단체(단, 사경제주체로서 요구하는 것은 민원에 포함)

②행정기관과 사법(私法)상의 계약관계에 있는 자

③성명·주소 등이 분명하지 않은 자

(2)민원사무의 정의: 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 다음사항에 관한 사무를 말하며, 다만, 복합민원이라 함은 하나의 민원목적을 실현하기 위하여 관계법령 등에 의하여 다수의 관계기관 또는 관계부서의 허가·인가·승인·추천·협의 또는 확인 등을 거쳐 처리되는 민원사무를 말하며, 고충민원은 아래의 ⑥의 민원을 말한다.

①허가·인가·특허·면허·승인·지정·인정·추천·시험·검사·검정 등의 신청

②장부·대장 등에의 등록·등재의 신청 또는 신고

③특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명의 신청

④법령·제도·절차 등 행정업무에 관한 질의 또는 상담형식을 통한 설명이나 해석의 요구

⑤정부시책이나 행정제도 및 운영의 개선에 관한 건의

⑥행정기관의 위법·부당하거나 소극적인 처분(사실행위·부작위 포함) 및 불합리한 행정제도로 인하여 국민의 권리를 침해하거나 국민에게 불편 또는 부담을 주는 사항의 해결 요구(고충민원)

⑦그 밖에 행정기관에 대하여 특정한 행위를 요구하는 사항

*주의)민원인이 행정기관에 요구하지 않은 사항(도로보수, 공원관리, 쓰레기수거 등)은 민원사무에 포함되지 않음

2.민원사무의 종류

(1)민원사무: 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 사항에 관한 사무. 일반민원으로 ‘민원사무처리에 관한 법률’에 규정

(2)고충민원: 국민고충처리위원회 설치·운영에 관한 법률에 규정됨.

3.민원사무(일반민원)처리의 원칙

⑴민원신청 문서의 원칙: 다만, 예외적으로 구술·전화·전신·모사전송 또는 컴퓨터통신가능

⑵민원신청 접수거부 금지의 원칙: 특별규정 없을 시 보류·거부x

⑶다른 행정기관을 이용한 민원의 접수·교부: 가능

⑷민원사무 우선처리의 원칙

⑸민원사무편람 비치원칙

⑹민원1회 방문처리의 원칙

⑺민원사무처리기준표의 통합고시 원칙

⑻처리결과 통지의 원칙

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󰊴행정참여

Ⅰ.의의: 시민이 정책결정과정에 개인적·집단적으로 관여하여 영향을 미치는 것

simon은 의사결정권이 없는 자가 결정권이 있는 자의 행동이나 판단에 영향을 미치는 것이라 함

Ⅱ.행정참여의 발달

(1)절대군주국가: 봉쇄됨

(2)19세기 근대입법국가: 의회를 통한 간접민주주의

(3)20세기 현대행정국가: 의회의 위기현상발생, 정부실패를 불러일으킴.→ NGO 등을 중심으로 한 현대적 의미의 시민사회가 등장하면서 시민의 직접참여가 나타남

Ⅲ.현대적 행정참여: 직접참여

1.현대행정참여의 특징

-국정모니터링, 시민감사참관제도, 시민(납세자)대표소송, 주민발안, 주민소환, 주민투표, 주민청구, 시민평가제도, 예산감시운동(밑빠진 독상, 미국은 황금양피상, 포크배럴상) 등 다양한 직접참여

-실질적인 행정참여, 구체적 참여

-중산시민위주의 참여라기보다는 하층민 등 이해관계자 위주의 참여

-정책결정 뿐 아니라 정책집행 및 평가에 이르는 모든 행정과정에의 참여

-의회를 통한 간접참정이 아닌 시민이나 이해관계자에 의한 직접참정

2.행정에서 시민의 직접적 참여가 요구되는 이유

-입법통제·사법통제의 무력화

-관료제의 비대화와 병리현상

-대의정치(간접민주제)의 보완

-공동생산 촉진

Ⅳ.행정참여의 효용과 한계

1.참여의 효용

⑴대의민주주의 미비점 보완(제도적 견제의 사각지대를 보완)

⑵절차적 민주주의의 실현

⑶정책의 신뢰성 향상과 정책에의 순응 확보

⑷정책의 현실성 및 적실성 제고

⑸행정의 효율성 제고: 결정과정의 능률성은 저해하지만, 주민을 참여시켜 의견반영시 정책의 전반적인 효율성(성공적 집행가능성)은 높아진다.

⑹행정의 책임성 확보

⑺소외계층의 이익 배려

⑻시민과 행정기관의 상호이익 증진

⑼설득과 아이디어 제공

2.참여의 한계(역기능)

⑴대표성 문제: 조직화된 활동적소수의 폐단으로 인해 특수이익만 반영될 뿐, 조직화되지 못한 일반 시민이나 잠재집단의 이익대변이 곤란

⑵전문성 저하: 전문성·경험이 부족한 시민들은 자신의 이익과 관련된 입장만 제시. 행정의전문성이나 실현가능성이 저하될 우려가 있다. 그러나 최근 정책공동체나 사이버 거버넌스 등에 의한 참여는 반드시 행정의 전문성을 저해한다고 볼 수 없다는 견해도 있다.

⑶책임의 전가

⑷갈등의 증폭과 정부의 정책조정능력 저해: 집단이기주의..

⑸행정의 능률성 저해: 결정과정에서 시간이 지연되고 결정(참여)비용이 증대되어 행정의 능률성이 저하됨(Buchanan&Tullock의 비용극소화모형)

*주의) 행정참여는 행정의 효율성을 높여주지만 행정의 능률성은 저하된다는 점에 유의해야 함

⑹대중조작의 가능성

*시민참여의 정치적 행정적 기능

(1)정치적 기능: 민주성↑

①대의제의 미비점 보완. ②일반대중참여보장, ③주민을 위한 교육장의 기능④진정한 주민자치실현

(2)행정적 기능: 효율성↑

①행정개선을 가져옴, ②정책집행의 용이성을 높여줌, ③주민사이의 이해갈등 완화, ④행정기관과 주민과의 거리감을 좁힘

재6장 환류행정론

제1절 행정책임과 통제

1. 행정책임의 본질과 특징

1) 미미한 과실이나 비능률성이 아닌 남용된 재량권에 대해 발생

2) 대체로 결과에 대한 책임이 중요. 행동의 동기를 파악하는 것은 중요하지 않다.

3) 행정책임은 행정통제의 목적이며 행정통제는 행정책임의 보장수단이다.

2. 행정책임의 유형

1) H.Finer의 고전적 책임론 : 외부적인 힘(제재)에 의한 통제 강조. Hynemann, Thompson

2) C.J.Friedrich의 새로운 책임론 : 행정책임에 관한 내부적 접근 방법 강조. 책임이란 유도되어지는 것. 공무원들의 직업윤리나 전문기술적·과학적 기준에 따라야 할 기능적(기술적)책임과 국민의 요구에 따르는, 즉 민중감정에 스스로 응답해야하는 정치적 책임 두 가지라고 강조. 그러나, 민중감정에의 부응은 고귀한 목표이자 이상일 뿐 실질적 통제장치는 못된다며 기능적 책임을 강조함.

3) 외재적 책임

① 계층적 책임 : 계층구조에 대한 책임

② 국민의 여망이나 요구, 국민정서나 민중감정에 부응해야 할 정치적, 민주적, 도의적, 윤리적 책임

4) 내재적 책임 : 전문지식이나 기술이 판단기준, 관료의 양심이나 직업윤리

5) 제도적 책임과 자율적 책임

제도적 책임성	자율적 책임성
절차의 중시	절차의 준수와 책임 완수는 별개의 것
제재수단의 존재	제재수단의 부재

6) Dubnick과 Romzek의 행정책임성 유형

		기관통제의 원천
		내부적인 통제원천	외부적인 통제원천
통제의 정도	높은 통제수준	관료적(위계적) 책임성	법률적 책임성
	낮은 통제수준	전문가적 책임성	정치적 책임성

① 책임성체제별 통제자와 피통제자간의 관계의 성격과 그 토대

책임성체제의 유형	유사한 관계 (통제자 / 행정가)	관계의 토대
관료적 책임성	상관 / 부하	감독
법률적 책임성	법 제정자 / 법 집행자 (주인 / 대리인)	신탁
전문가적 책임성	비전문가 / 전문가	전문가에 대한 존경
정치적 책임성	선거구민 / 대표자	선거구민에 대한 반응성

3. 행정통제

1) 내부통제는 능률성과 효과성을, 외부통제는 민주성을 중시. 행정국가하에서는 내부통제가 상대적으로 중시

2) 특징 : 목표달성의 수단, 계획과 불가분의 관계, 강제성 수반, 시정조치를 위한 일종의 환류과정

3) 행정통제의 원칙

① 예외성의 원칙 : 일상적·반복적 업무보다는 특별히 예외적인 사항만을 통제

② 적량성의 원칙 : 과다통제나 과소통제는 통제의 효율성을 저하

③ 적응성의 원칙 : 예측하지 못한 사태 전개에 신축성과 적응성있는 대응요구

④ 즉시성의 원칙 : 통제는 기획이 실천단계에 들어가면서 신속히 시행

⑤ 일치의 원칙 : 피통제자의 권한과 책임이 일치하도록 통제

⑥ 비교의 원칙, 이해가능성(명확성)의 원칙, 지속성의 원칙

4) 전략적 통제기준 선정시 고려 요소 : 적시성, 경제성, 균형성, 포괄성, 사회적 가치성

5) 유형

	공식통제	비공식통제
내부통제	중앙통제, 공기업통제, 내부고발자보호, 공무원노조에 의한 통제, 계층제에 의한 통제, 교차기능조직, 독립통제기관(감사원,국민권익위원회)	대표관료제, 책임, 행정문화, 비공식집단 등
외부통제	헌법통제, 국제통제, 사법통제, 입법통제 등	민중통제, 시민참여, 이익집단, 언론매체, 정당
* 내부통제+외부통제 : 정보공개제도, 행정절차법 등(외부통제로 보는 경우도 있다)

① 사법통제의 한계

ㄱ. 공무원의 부작위는 다루기 곤란

ㄴ. 합법성 위주의 통제 : 부당한 재량행위를 적극적으로 방지할 수 없다

ㄷ. 법적책임이 아닌 정치적·정책적 책임 추궁에 한계

② 민중통제 : 선거 및 투표, 이익집단, 여론·언론, 정당, 시민단체, 정책공동체(전문가집단)

③ 행정감사와 행정감찰 : 행정감사는 개선·시정이 주목적, 행정감찰은 처벌을 주기능으로 한다.

4. 옴부즈만 제도

1) 시민의 요구·신청·고발에 의해서 활동을 개시하는 것이 일반적이나 직권으로 조사활동을 하는 경우도 있다.

2) 신속한 처리와 저렴한 비용 : 조사는 대면적·직접적·공개적으로 이루어진다.

3) 독립된 헌법기관 : 우리나라와 달리 입법부나 사법부도 통제의 대상이 된다.

4) 행정결정을 무효로 하거나 취소·변경할 수 있는 권한이 없을 뿐 아니라 법원·행정기관에 대해서 간접적 통제권(직접적 통제권×)을 가진다.

5. 한국의 민원옴부즈만제도 - 국민고충처리제도 : 국무총리 소속 국민권익위원회가 담당

1) 국회, 법원, 헌법재판소, 선관위, 감사원, 지방의회에 관한 사항도 대상에서 제외

2) 합의제형태의 위원회

3) 신청에 의한

조사만 가능. 직권조사기능이 없다.(단, 다수관련 민원이나 파급효과가 큰 경우는 직권조정이 가능)

4) 법률에 의해 설치된 기관이므로 조직적 안전성이 부족

5) 국민권익위원회의 구성과 운영

① 위원회는 위원장 1명을 포함한 15명의 위원(부위원장 3명, 상임위원 3명 포함)으로 구성

② 위원장 및 부위원장은 국무총리의 제청으로 대통령이 임명, 상임위원은 위원장의 제청으로 대통령이 임명, 상임이 아닌 위원은 대통령이 임명 또는 위촉

③ 위원장과 부위원장은 정무직으로 보하고, 상임위원은 고위공무원단에 속하는 별정직 국가공무원으로 보한다.

④ 위원장과 위원의 임기는 각각 3년으로 하되 1차에 한하여 연임할 수 있다.

6) 시민고충처리위원회 : 위원의 임기는 4년으로 하되, 연임할 수 없다.

7) 감사의 의뢰 : 국민권익위원회는 감사원에, 시민고충처리위원회는 당해 지방자치단체에 감사를 의뢰

8) 사전심사권이 없어 사전예방제도가 아니며 사후심사제도이다.

6. 민원사무처리제도

1) 민원인이 행정기관에 요구하지 않은 사항(도로보수, 공원관리, 쓰레기수거 등)은 민원사무에 포함되지 아니한다.

2) 민원사무(일반민원)처리의 원칙

① 다른 행정기관을 이용한 민원의 접수·교부

② 복합민원 일괄처리제

③ 사전심사의 청구제 : 대규모의 경제적 비용이 수반되는 민원사항의 경우 행정기관의 장에게 정식으로 민원서류를 제출하기 전에 약식서류로 사전심사를 청구할 수 있다.

<시민들의 참여>

시민공청회	시민들의 ‘의견청취’
시민패널	시민들간 토론을 통한 ‘정책제안’
시민배심원제	갈등을 해결하려는 준사법적 ‘분쟁조정수단’

7. 행정참여의 한계

1) 행정의 효율성은 높여주지만 행정의 능률성은 저하된다.

2) 행정에 대한 통제라는 측면에서 보면 책임확보에 기여하는 측면도 있지만, 잘못된 정책에 대한 책임을 시민에게 전가시키는 빌미가 될 수 있다.

8. 주민참여예산제도

1) 해외 : 브라질의 포르투 알레그리市에서 세계 최초로 실시

2) 국내 : 2004년 광주광역시 북구에서 최초로 도입. 광역자치단체로서는 전라북도가 2006년에 최초로 2007회계연도 예산편성시부터 도입. 2007.1에는 지방재정법이 개정되어 지방정부 예산편성과정에 주민이 직접 참여할 수 있도록 하는 법적 근거가 마련

<오답정리> 1. 행정책임은 일정한 권리를 전제로 하여 발생한다(X) -> 의무를 전제로 하여 발생 2. 행정부로부터 통제주체들이 행정적·재정적으로 독립되어 있으면 행정통제가 강화된다. 3. 행정통제에 대한 학자들의 시각 <인물> <저서> <주장> Wilson 행정의 연구 통제의 필요성 부정 (정치가 행정을 간섭(통제)해서는 안된다) J.Madison The Federalist Papers 통제의 필요성 역설 (사람이 천사라면 정부도 필요 없고 정부에 대한 내/외부통제도 불필요할 것) C.Hyneman 민주주의와 관료제 국민의 대표기관인 의회와 대통령에 의한 통제 중시 (대통령에 의한 통제보다는 의회에 의한 통제를 상대적으로 중시) H.Finer 민주정부에 있어서의 외부통제 강조 행정책임 (정치적으로 선출된 국민의 대표기관인 의회에 의한 통제 강조) C. Friedrich 공공정책과 내부통제 강조 행정책임의 성질 <책임의 두가지 기준> - 기술적지식 (technical knowledge) - 내재적 책임(내적 신념) - 국민여론 (public sentiment)) - 정치적 책임 * 상대적으로 내부통제 강조 (국민여론은 고귀+한 목표일 뿐 실질적 통제장치는 못됨) 4. 옴부즈만제도는 행정에 대한 시민참여를 증진시킨다(×) -> 시민참여와는 별개의 제도로서 시민참여의 한계를 보완하기 위한 행정감찰관제도이다. 5. 소극적 환류(부정적 환류통제)는 실적이 목표에서 이탈했을 때 오류를 시정하는 것이며, 적극적 환류는 목표가 바람직하지 않을 때 이를 수정하는 것 6. 우리나라의 부패방지제도는 내부고발인 자신과 친족 또는 동거인의 신변을 보호하는 장치를 포함하고 있다. 7. 행정정보공개의 제도화는 행정의 투명성과 책임성을 확보하는 동시에 행정통제비용을 감소시키는 장점있다. 8. 정치인들은 선거를 의식하여 주민들의 민원해결에 앞장서는 등 민원사무에 대한 관심이 높다. 9. 빅브라더상은 개인의 프라이버시 보호를 위해 제정된 상이다. 10. 고객만족도조사의 대상서비스는 주로 정부와 시민간 접촉지점에서 시민들에게 제공되는 서비스가 주대상이며, 행정내부의 지원기능인 정책, 기획, 인사관리 등은 평가의 본질적 대상이 아니다. 11. 미국의 경우 행정절차법이 없으며, 내부고발자보호제도는 부정폭로법에 규정되어 있다. 12. 행정통제에 대한 학자들의 시각 1) Wilson은 ‘행정의 연구’에서 행정에 대한 통제의 필요성을 부정하였다. 2) J.Madison은 사람이 천사라면 정부도 필요 없고 정부에 대한 내·외부통제도 불필요할 것이라고 하면서 통제의 필요성 역설하였다. 3) C.Hyneman은 ‘민주주의와 관료제’에서 국민의 대표기관인 의회와 대통령에 의한 통제를 중시하면서 대통령에 의한 통제보다는 의회에 의한 통제를 상대적으로 중시하였다 13. 국무총리실은 일정의 관리통제라 할 수 있는 심사평가(정부업무평가)등을 통하여 내부통제적 기능을 수행

 

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