<재무 제3절 예산결정이론>
제3절 예산결정이론
예산이론의 전개와 유형
Ⅰ.의의
①예산결정이란 기본적으로 배분에 관한 문제임
②Key는 ‘예산이론의 빈곤’에서 어떤 근거에서 X달러의 지출이 B활동이 아니라 A활동에 배분되어야 하는가 라는 근본적 물음을 제기함으로써 정부지출의 성과를 극대화할 수 있는 지출배분방법과 기준에 관한 이론의 필요성을 역설함
Ⅱ..Lewis의 경제학적 접근
-세가지의 경제학적 기본명제를 제시하고 해결책으로 대안적 예산제도를 제시했다..Lewis의 이러한 노력이 성과주의, 계획예산, 영기준예산 등에 영향을 미침
(1)상대가치(순현재가치기준):예산결정은 상대적 가치에 입각해 이루어져야 한다
(2)증분분석(한계순현재가지기준):추가적 지출로부터 생기는 추가적 가치의 분석이 필요하다.
(3)상대적 효과성: 공통목표달성에의 상대적 효과성에 의해서만 상대적 가치를 비교할 수 있다. 이는 공통분모가 없어 서로 비교하기 곤란한 이질적인 사업간 우선순위 비교기준임
Ⅲ.Burkead와 Wildavsky의 정치학적 접근
(1)Burkead의 접근:정치적 결정
(2)Wildavsky
총체주의(합리주의)와 점증주의
Ⅰ.의의
점증주의 | 정치원리 | 미시적 | 상향적 | 과정적 | 세부사업지향적 | 열린예산 |
총체주의 | 경제원리 | 거시적 | 하향적 | 체제적 | 총액지향적 | 닫힌예산 |
Ⅱ.총체주의(합리주의)
1.의의:
①합리적 선택모형에 입각한 예산상의 의사결정을 의미
Lewis의 대안적 예산이나 Schick의 체제예산도 총체주의를 반영한 개념임
②규범적 성격이 강하며, 오늘날 예산개혁이란 총체주의적 예산결정방식을 제도화하려는 것이라고 볼 수 있다. PPBS, ZBB등은 총체주의적 예산결정의 제도화의 일환이라고 할 수 있다.
2.과정측면
(1)기본전제
①예산결정자는 사회의가치 또는 우선순위를 알고 있다.
②문제해결과 관련된 모든 요소를 검토할 수 있는 지식·정보를 가지고 있다
③예산결정자는 합리적으로 행동한다
(2)예산결정절차
문제의 확인 및 목표의 정의→대안의 탐색·개발→대안의 결과 예측→대안의 비교평가→최적대안의 선택→선택된 정책(대안) 및 사업에 예산배분
3.결과측면-파레토최적이 실현되어 공공·민간부문간에, 각 사업 간에 예산이 잘 배분된 상태
(1)거시적배분: 예산의 적정규모와 관련된 배분으로 공공부문과 민간부문간의 적절한 자원배분. 공공재와 민간재간의 사회무차별곡선과 생산가능곡선이 만나는 점에서 적정배분이 이루어진다
(2)미시적 배분:공공부문내의 자원배분문제로 주어진 예산총액의 범위 내에서 각 기능 또는
사업자간의 자금배분을 말함. ‘한계효용 균등의 원리’가 적용된다.
4.특징
①결정에 관련있는 모든 요소가 종합적으로 검토되야 함
②사회적 목표의 정의는 명확해야 하며, 정책은 목적수단접근방법으로 다루어져야 함
③B/C분석 등 분석적 작업을 거쳐 합리적인 것이 선택되어야 하며, 정부의 사업비용은
극소화해야함
④여러가지 정책 및 사업결정은 상호의존적인데 이러한 결정들을 위해 하나의 통합된 종합적인
결정과정을 필요로 함
⑤하향적·거시적으로 분석되는 경우가 많고 자원의 한계를 인식하는 닫힌 접근법으로,
절대적 합리성추구
5.한계
⑴인간의 인지적 한계
⑵문제나 목표의 불명확성
⑶사회후생함수 도출 곤란
⑷정치적 합리성 무시
⑸예산결정의 집권화
⑹절차적 복잡성과 보수적 태도
Ⅲ.점증주의
1.의의
-정책결정의 Lindblom, 예산결정의 Wildavsky가 대표적. 그 외에도 Braybrooke, Fenno등에 의해 점증주의 이론이 발전
2.과정측면
(1)거시적 과정(상호조정)
①수많은 관련기관의 상호작용이므로 예산결정은 이미 정해진 결정규칙과 절차에 따라 이루어지는데 그 과정에 많은 준자율적 의사결정점(분절점)이 존재함
②당파적상호조정, 조종적 과정이라고 정의/ 거시적 과정은 정책결정체제에서의 결정과정을 의미
(2)미시적 과정(연속적이고 제한된 비교분석)
①포괄적 검토가 없이 제한된 수의 대안만을 비교하여 결정하는 방식을 취하며 ‘그럭저럭 헤쳐나가는 것’에 의해 그들이 하고있는 일에 대한 한계적 변화만 시도
②예산결정의 복잡성을 경감시켜주는 ‘계산보조수단’으로서의 점증주의행태를 강조
*Wildavsky의 점증주의: 예산결정의 복잡성을 다루는 ‘계산보조수단’으로서의 점증주의행태를 다음과 같이 주장함 예산결정은 ①경험적 ②단순화 ③만족화기준을 사용 ④점증적이다
3.산출측면
(1)점증성의 정도:소폭의 변화를 의미
(2)점증성의 대상
①총예산 규모: 점증적임. 금년도 예산은 전년도 예산(base)의 함수라고 표현할 수 있다. 이러한 관점에서 Wildavsky는 예산을 기초액(base)과 공평한 몫의 배분으로 정의함
②기관간의 관계: 행정부나 의회의 예산결정에 있어 선형성과 안정성이 강하게 나타남
③사업별 예산: 예산을 총액이 아닌 사업(프로그램)별로 볼 때에는 비점증적 행태를 보인다고 주장한다. 또한, 통제 가능한비경직성 경비에는 점증주의가 적용되지 않는다고 주장한다
4.특징
①전년도예산이 예산결정의 기준이며, 다음회계의 예산은 그것보다 소폭 증감이 되기에 예산결정은 안정성과 선형성(경향성)을 띠고 점증적이며 역사적임/ 그리고 조직의 일정한 과정·절차를 통해 예산이 결정되므로 과정중심적 예산결정임
*전년도예산액(base)이 예산결정의 기준이 되므로 base는 검토대상에서 제외된다.
②예산결정은 보수적·단편적·정치적 과정이며, 절차적·정치적 합리성을 강조
③예산결정에서 최선의 대안을 강구하지 않는다. 오류나 악의 제거에 역점을 둠
④다원주의나 보수주의사회를 바탕으로 설명. 실증적·기술적 분석
⑤전체보다는 부분(세부사업)에 초점을 맞추며, 부분에서 전체로 향하는 상향적·한계적 예산조절과정에 역점을 두는 미시적 예산결정이다.
5.한계
Ⅳ.총체주의와 점증주의의 비교
구분 | 총체주의 | 점증주의 |
미시적과정 | 총체적·체계적 분석 | 연속적이고 제한된 비교 |
거시적 과정 | 집권적이고 제도화된 프로그램예산편성 | 당파적 상호조정 |
결과 | 신규사업과 대폭적이고 체계적인 변화 | 전년도 예산의 소폭적인 변화 |
예산의 경제원리와 정치원리
Ⅰ.의의
(1)경제원리:파레토의 최적을 달성하는데 관심을 가짐
(2)정치원리:누가 얼마만큼 향유할 것인가=몫의 배분문제와 관련
Ⅱ.경제원리와 정치원리의 비교
| 경제원리(합리주의) | 정치원리(점증주의) |
초점 | 어떻게 예산상의 총이득을 극대화할 것인가? | 예산상의 이득을 누가 얼마만큼 향유하는가? |
목적 | 효율적인 자원분배(파레토최적), 사회후생(총편익)의 극대화 | 공정한 몫의 배분(균형화) 득표(정치적 지지)의 극대화 |
방법 | 분석적 기법(비용편익분석 등) 계획된 행동, 체계적 결정 | 정치적 타협이나 협상, 모색에 의한 결정, 단편적 결정 |
행동원리 | 시장(최적화)원리 | 게임(균형화)원리 |
적용분야 | ·순수공공재, 분배정책 ·신규사업에 적용가능성 높음 ·기술적·미시적 문제 | ·준공공재, 재분배정책 ·계속사업에 적용가능성 높음 ·거시적 문제 |
개혁목표 | ·예산배분의 효율 | 재정민주주의의 구현 |
*합리주의는 대체로 거시적 접근을 지향하지만, 분석대상은 미시적 문제(수단)에 적용된다. 목표수단분석에 입각하기 때문.
A.Shick의 예산결정유형론-과정예산·체제예산 및 점증주의
Ⅰ.의의:1960년대 초에는 과정예산(점증주의)과 체제예산(합리주의)으로 구분하여 PPBS를 지지하였으나 1983년 이후 점증주의(PPBS포함)와 점감주의(ZBB)로 구분하고 후자를 완전한 합리주의라고 하면서 점증주의와 점감주의를 대립되는 개념으로 파악했다.
Ⅱ.과정예산과 체제예산
-그는 과정과 체제를 비교하면서 과정을 대표하는 윌답스키의 다원적점증주의가 이익집단의 장점만 보고 단점은 보지 못했다고 비판하면서 점증주의를 탈피하고 ‘체제’지향적인 PPBS가 도입되야 한다고 역설.
| 관련예산 | 활동의 초점 | 지향 | 분석범위 |
과정예산 | 점증주의 | 흥정과 협상 | 과거지향 | 부분적·지엽적 |
체제예산 | 합리주의 | 목표의 결과 | 미래지향 | 총체적·포괄적 |
Ⅲ.점증주의와 점감주의예산
-A.Shick는 흔히 PPBS의 열성적인 지지자로 표현되기도 하지만 이에 대한 비판적인 입장을 취한것으로도 평가됨. PPBS가 결과적으로 예산확대수단으로 전락하여 예산증가를 정당화시키는데 이용됨으로써 결국 실패했다고 비판함
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.A.Shick의 자원의 희소성과 공공지출관리의 규율
Ⅰ.자원의 희소성
Ⅱ.희소성의 유형과 예산제도와의 관계
(1)완화된 희소성: 충분한 자원을 가지고 있는 상황, 1960년대의 계획예산(PPBS)
계속사업+계속사업 점증적 증가분+신규사업(신규사업채택 가능)
(2)만성적 희소성: 계속사업+계속사업 점증적 증가분(신규사업 추진곤란) 1970년대 말 미국의 영기준예산(ZBB)
(3)급격한 희소성: 계속사업(계속사업위주)
(4)총체적 희소성:-(계속사업도 지속곤란)
자원의 희소성 | 희소성의 상태 | 예산의 중점 |
완화된 희소성 | 계속+증가분+신규사업 재원이 충분한 상태 | 사업개발에 역점, PPBS를 고려 |
만성적 희소성 | 계속+증가분 (계속사업 및 그 증가분은 충당가능하나, 신규사업의 비용은 충당곤란) | 사업(특히 신규사업)의 분석과 평가는 소홀 지출통제보다는 관리개선에 역점을 둠 만성적 희소성 인식이 확산되면 ZBB 고려 |
급격한 희소성 | 계속사업 (신규사업은커녕 기존사업비의 점증적 증가분도 충당 못함) | 예산기획활동 중단 단기적·임기응변적 예산편성에 몰두 비용절약을 위해 관리상 효율 강조 |
총체적 희소성 | - (기존사업의 지속자체도 불가능할 정도의 상태) | 회피형 예산(비현실적계획,부정확한 상태) 허위적 회계처리 때문에 예산통제 및 관리는 무의미, 돈의 흐름에 따라 반복적으로 예산이 편성됨 |
Ⅲ.공공지출관리의 새로운 규율
(1)총량적 재정규율: 거시적·하향적 관점에서 예산총액의 효과적인 통제를 중시
(2)배분적효율성: 미시적 관점에서 각 개별 재정부문간 재원배분을 통한 재정지출의 총체적 효율성을 도모하는 입장. 예산배분측면에서 파레토최적을 달성하려는 부문간 효율성 또는 패키지 효율성 임
(3)운영상 효율성:기술적(X-효율성)이나 생산적 효율성의 관점임. 배분적 효율이 부문간 효율이라면 운영상 효율은 부문내 효율이다.
예산의 거시적 결정과 미시적 결정
| 거시적 예산결정 | 미시적 예산결정 |
참여자 | 대통령, 참모,중앙예산기관장 | 각 부처와 중앙예산기관의 사정관료 |
흐름 | 집권적·하향적 | 분권적·상향적 |
초점 | 예산총액의 결정 | 개별부처의 사업 |
재정개혁 | PPBS, BPM,신성과주의 등 | MBO, ZBB 등 |
재정규율 | 총량적 재정규율 | 배분적효율성, 운영상 효율성 |
*주의)대체로 개별부처의 입장을 중시하는 미시주의적 결정하에서는 예산이 팽창할 가능성이 높으며, 1980년대 이후 신성과주의 예산은 대체로 거시적·하향적임
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예산배분의 세가지 이론
(1)정치적 접근방법:점증주의예산모형
(2)경제적 접근방법: 자원의희소성, 경제원리에 입각한 합리주의
(3)소비자선호의 접근방법: 정치적+경제적 접근/ 공공선택이론
Wildavasky의 예산문화론(비교예산론)
| 경제력 | ||
크다 | 작다 | ||
재정의 예측 가능성 | 높다 | 점증적(선진국) | 양입제출적, 세입예산(선진국도시정부) |
낮다 | 보충적(석유산유국) | 반복적(후진국) | |
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