<지방 제2절 지방자치단체와 국가와의 관계>

제2절 지방자치단체와 국가와의 관계

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󰊱정부간 관계(IGR)

Ⅱ.D.Wright의 정부간 관계론

(1)분리권위형: 중앙정부와 지방정부가 경쟁적 관계에 놓이게 됨/ 미국의 홈룰원칙

(2)포괄권휘형: 내포형(계층형)으로 우리나라가 대표, 딜런의 법칙과 관련되며, 기관위임사무가 주종을 이루며 갈등이 잠재되어 있을 뿐 표출되지는 않음

*딜런의 법칙:주의회가 명백하게 부여하지 않은 권한은 지방정부가 그것을 보유할 수 없다

*홈룰의 원칙:대체로 홈룰의 원칙이 더 지배적 임

(3)중첩권위형:상호의존관계(기능공유)로 가장 이상적인 실천적 모형임, 고유사무가 더 많고, 위임사무 중에는 단체위임사무가 더 많다

Ⅲ.P.Dunleavy의 기능배분이론

(1)다원주의: 오랜 시일 진화과정을 거친것..

①역사적 진화의 산물

②행정적 합리성의 강조: 중복배제, 책임성의 증진, 최적규모단위(규모의 경제), 시민참여의 촉진 및 분권화, 중앙정부의 과부하 방지, 중앙정부에 의한 통제가능성 고려 등

(2)신우파론

①합리적 인간관과 방법론적 개체주의 입장을 취하고 있는 공공선택론, 개인들의 합리적 선택에서 비롯

②비용은 극소화, 효용은 극대화하기 위한 연역적 추론이 동원

③재분배정책(사회보장정책)은 중앙정부가, 개발정책(교통, 통신, 관광)은 지방 혹은 중앙정부가, 배당정책(치안,소방, 쓰레기)은 지방정부가 각각 관장하게 됨

(3)계급정치론; 계급간의 갈등의 산물

(4)엘리트론

-엘리트이론의 대표모형인 이원국가론은 

ⅰ)국가 재정지출의 유형화 ⅱ)국가개입 및 의사결정의 양식, ⅲ)정부수준간 기능배분의 순으로 중앙과 지방간의 기능배분이 이루어진다고 본다

Ⅳ.기타이론

Elcock: 󰊉대리자모형: 지방은 중앙의 단순한 대리자

󰊊동반자모형:지방이 중앙과는 독자적인 결정을 내린다

󰊋절충모형(교환모형):중앙과 지방이 상호의존의 관계에 있다.

 

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󰊲중앙통제

Ⅰ.의의

(3)지방자치의 유형과 중앙통제

①영미의 주민자치: 입법·사법통제 위주임

②대률의 단체자치: 행정통제 위주임

Ⅱ.중앙통제의 필요성과 한계

(1)필요성

①지방자치는 국가운영의 일부로 완전 분리된 지방자치는 있을 수 없음

②복지행정의 요청

③지방정부간 분쟁조정과 광역행정이 요구됨

(2)한계

①중앙통제가 지나치면 주민참여저해, 지방자치의 본질을 해침

②지방정부의 개별성과 특수성저해, 지방정부의 사기저해

Ⅲ.중앙통제의 방식

1.통제기관별 구분

(1)입법통제(의회민주주의의 위기와 더불어 약화되는 것이 세계의 공통현상임)

①지방자치법정주의

②조세법률주의

③국정감사·국정조사

(2)사법통제

(3)행정통제:최근 가장 일반적·실효성있는 통제가 되고 있음

2.통제성격별 구분

(1)권력적 통제

①임면

②승인

③처분

④감사

(2)비권력적 통제

①계도

②지원

③정보제공

④조정

Ⅳ.우리나라의 중앙통제-행정통제 중심

1.행정상 통제

(1)지방자치단체의 사무에 대한 지도 및 지원

(2)국가사무처리의 지도·감독: 지방자치단체 또는 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무에 관하여는 주무부장관의 지도·감독을 받는다

(3)위법·부당한 명령·처분의 시정명령 및 취소 정지

①지방자치단체의 사무에 관한 그 장의 명령등이 법령에 위반·부당하여 공익을 해한다고 인정될 때에는 주무부장관이 기간을 정하여 시정을 명하고 그 기간내에 이행하지 아니할 때는 취소·정지가능

②이 경우 자치사무에 관한 명령이나 처분에 있어서는 법령에 위반하는 것에 한하며, 자치단체의 장이 이에 이의가 있는 때에는 대법원에 소를 제기할 수 있음

(4)지방자치단체의 장에 대한 직무이행명령

(5)자치사무에 대한 감사:행정자치부장관은 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류·장부 도는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 한한다.

(6)지방의회 의결의 재의요구 지시와 제소

②재의의 결과 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 의결사항은 확정됨

③지방자치단체의 장은 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단되는 때에는 대법원에 소를 제기할 수 있으며, 필요시 집행정지결정을 신청할 수도 있다. 또한 주무부장관은 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단되면 당해 자치단체의 장에게 제소를 지시하거나 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있다.

(7)감사원의 회계검사와 직무감찰: 지방자치단체는 감사원의 필요적(필수적) 검사대상기관으로 되어 있으며, 감사원은 지방공무원에 대해서도 직무감찰을 실시할 수 있다.

(8)각종 유권해석 및 지침의 제공

2.인사상·정원상 통제

(1)지방행정기구와 정원통제:대통령령의 기준에 따라 조례로 정함

(2)총액인건비에 의한 통제

(3)지방자치단체에 두는 국가공무원의 임용 및 감독: 지방자치단체에는 법률이 정하는 바에 의하여 국가공무원(시·도의 부시장·부지사 등)을 둘 수 있으며 5급 이상 및 고위공무원단에 속하는 공무원은 당해 자치단체의 장의 제청으로 대통령이, 6급이하는 당해 자치단체의 장의 제청으로 소속장관이 임명

3.재정상의 통제

-최근 행안부장관의 예산편성지침 시달제 및 지방채발행 승인제가 폐지되는 등 완화됬으나 아직 과도한 재정상 통제가 있음

(1)예산 및 결산 보고:광역지방자치단체의 장은 예결산이 지방의회의 의결을 거쳐 확정된 때 행안부장관에게 보고해야함

(2)자치단체 재정운용업무편람 시달

(3)지방채 발행(기채)의 통제:항구적 이익 또는 비상재해복구 등의 필요가 있는 경우 대통령령이 정한 범위안에서 지방의회의 의결을 거쳐 지방채를 발행할 수 있다.

(4)보조금 사용에 관한 감독:다른용도를 쓰면 중앙관서의 장은 보조금교부결정 취소, 반환하게 할 수 있음

(5)중기지방재정계획에 대한 통제

(6)지방재정진단제도:행안부장관은 시·도에 대하여, 시·도지사는 시·군·구에 대하여 각각 재정상태를 진단하고 그 결과에 따라 필요한 권고 및 지도 실시가 가능함

지방재정진단제도

(1)의의: 중앙정부가 지방재정운영의 사후적평가를 통해 재정운영의 책임성·효율성도모를 위해 만듬. 1994년재정, 98년 실시

(2)재정진단 절차: 재정보고서 작성지침의 시달단계→재정보고서 분석단계→ 재정진단 실시단체의 선정단계→ 재정진단 실시단계→ 재정진단결과의 조치단계

(3)진단대상 자치단체

①세입예산 중 채무비율이 세입예산의 일정비율을 초과하거나 채무잔액이 과다한 지방자치단체

②결산상 세입실적이 예산액보다 현저히 감소하였거나 조상충용을 한 지방자치단체

③인건비 등 경상비 성격의 예산비율이 높아 재정운영의 건전성이 현저히 떨어지는 지방자치단체

④행안부장관이 재정보고서를 분석한 결과, 재정진단이 필요하다고 인정하는 지방자치단체

(4)진단결과조치: 평가결과 행안부장관 및 시도지사는 당해 지방자치단체를 대상으로 조직개편, 채무상환, 세입의 증대 및 신규사업의 제한 등을 내용으로 하는 지방재정건전화계획을 수립·시행가능

(5)지방재정진단지표

재정수지분석	형식수지:세입결산액-세출결산액 실질수지:형식수지에서 익년도에 이월지출되어야 할 재원을 감한 것
세입구조 분석	자주재원비율, 일반재원비율, 지방채수입비율, 지방채부담비율
세출구조분석	인건비 비율, 경상적 경비비율, 투자적 경비비율
재정력분석	경상수지비율:경상경비/일반재원 재정력 지수: 기준재정수입액/기준재정 수요액

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󰊳특별지방행정기관(일선기관)

Ⅰ.의의

(1)개념: 국가의 지역별 소관사무를 분담·처리하기 위하여 중앙행정기관의 하부기관으로서 지방에 설치한 국가의 일선기관을 말함(국세청의 세무서, 정통부의 우체국 등)

(2)지방자치단체와의 차이: 일선기관은 국가기관.

①일선기관은 책임·권한이 중앙기관에 있고, 관치행정의 경향이 강함

②일선기관과 중앙기관과의 관계는 정치상이 아닌 행정상의 집권·분권문제임

③일선기관은 고유사무가 아닌 국가의 사무를 지역에서 대신 처리함에 부로가함

④일선기관은 중앙으로부터 독립된 법인격 없음. 피고는 대한민국이 됨.

Ⅱ.일선기관의 필요성과 폐단

1.필요성

①중앙행정기관의 업무부담을 경감하여 중앙행정기관은 정책수립·조정에 전념

②지역별 특성에 따라 구체적 타당성을 확보하는 정책집행

③근린행정구현

④신속한 업무처리가 가능하고, 통일적 기술·절차·장비의 전국적 활용가능

⑤중앙정부나 인접지역과의 협력가능. 광역행정의 수단으로 활용가능

2.폐단

(1)책임성의 결여와 자치행정의 저해

(2)기능 중복으로 인한 비효율성

(3)고객의 혼란과 불편

(4)종합행정의 저해: 특별지방행정기관은 행정의 전국적 통일성을 높여주지만 , 분야별로 별도로 설치되어 있어 주민에 대한 종합적인 행정서비스를 저해함.

(5)단체자치체제상 부적합

(6)경비 증가 및 중앙통제의 강화수단

Ⅲ.일선기관의 유형

1.영미형과 대륙형

(1)영미형

-자치단체에 위임사무가 없다

-별도의 지방일선기관을 설치·운영함, 즉, 분리형 일선기관이 대부분임

(2)대륙형

-자치단체가 국가의 위임사무를 처리하므로 자치단체이자 일선기관(이중적 지위)

-자치단체에 중앙의 여러부처가 사무를 위임할 수 있으므로 일선기관장은 중앙의 모든 부처를 대표하는 통합형 일선기관의 성격을 띰. 우리나라의 보통지방행정기관이 이에 해당

2.보통일선기관과 특별일선기관

(1)보통지방행정기관(보통일선기관):우리나라의 모든 지방자치단체가 이에 해당

(2)특별지방행정기관(특별일선기관)

-특정한 중앙행정기관의 지방행정관청으로 설치된 기관(영미형)

-우리의 경우 ‘고도의 전문성과 특수성을 요하는 사무로서 지방자치단체가 처리하기에는 부적합한 경우’에 설치 가능

 

Ⅳ.일선기관의 관할구역 설정시 고려요인

(1)Fesler: 통솔범위, 업무의 성질, 업무의 양, 행정상 편의, 유관기관의 관할구역, 정치적 요인

(2)Millspaugh: 공동사회적 요소, 적절서비스의 단위, 재정적 자립성, 주민의 행정적 편의

Ⅴ.우리나라 특별지방행정기관의 문제점과 과제

1.현황

-지방자치단체의 수보다 훨씬 많음

-광역적 행정의 요청과 중앙통제와 감독의 용이해서.

2.과제

①국가는 특별지방행정기관이 수행하고 있는 사무 중 지자체가 수행하는 것이 더 효율적인 사무는 지자체가 담당하게 하고, 새로운 특별지방행정기관을 설치할 때는 기능중복 없도록.

②담당 업무의 특성상 명확하게 국가사무인 경우를 제외하고 지자체에서 수행할 수 있는 분야, 즉 국토건설, 중소기업, 환경, 해양수산, 노동,보훈, 통계, 산림, 식약청 등의 일선기관을 지방에 이양하기로 함

③제주도에 설치되어 있는 ②의 사무를 우선 이관하도록 하고 제주특별자치도에는 특별지방행정기관을 신설할 수 없도록 함

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󰊴정부간 갈등과 분쟁

Ⅱ.갈등·분쟁의 원인과 유형

1.기피갈등과 유치갈등

(1)기피갈등(NIMBY): LULU도 이의 일종

(2)유치갈등(PIMFY)

2. 일반적 원인

①자율성의 강화 이후 책임성이 뒷받침 되지 못할 때

②국가전체 도는 공동이익보다는 자기 지역의 이익 우선시할 때

③광역적 사무의 증가로 인한 정부간 상호의존성의 증가

④정책 우선순위의 괴리

⑤비용과 편익의 범위가 일치하지 않을 때(외부효과)

⑥확정-공표-방어 방식의 정책과정

⑦인지의 차이, 자원의 제한, 자율성과 능력의 불균형, 정부상호간의 관할권다툼, 기능 및 권한배분의 불합리 등

Ⅲ.기피·유치분쟁에 대한 시각

(1)부정론: 공리주의/ 다수의 이익을 위해 소수이익 희생. 전통적 입장

(2)긍정론: 현대적 입장

Ⅳ.분쟁·갈등의 해결방안과 유형

1.기피·유치분쟁의 해결방안

(1)규범적·사회적 전략: 사전 경정과정에 주민·이해집단의 참여를 보장(주민투표 등)

(2)공리적·기술적 전략:지역발전기금, 우발위험준비금 등

(3)강제적 전략:강제추진, 고전적 전략

2.해결주체별 구분

(1)당사자간 해결: 직접 협상

(2)제3자에 의한 해결:광의로 ‘조정’에 해당. 정식소송제도와 협의의 조정제도(대체적 분쟁조정)있음

*대안적 분쟁해결: 정식소송전에 약식해결하는 것으로 법원소송절차를 대체하면서도 같은 효력을 지니는 분쟁수단이라는 의미임, 일반적으로 협상,화해,조정,촉진,중재, 사실조사·발견, 소청의 심사, 조정,옴부즈만, 시민배심원제, 객관적평가, 약식재판 등이 포함됨

Ⅴ.우리나라의 분쟁조정제도

-헌법재판소의 권한쟁의심판에 의하여 분쟁을 해결하는 사법적 분쟁조정제도 있음.

1.지방자치단체 상호간의 분쟁조정: 다른 특별규정이 없는 한 행안부장관 또는 시·도지사가 분쟁당사자의 신청에 의해 조정가능. 다만, 그 분쟁이 공익을 현저히 저해하여 조속한 조정이 필요하다고 인정되는 경우에는 직권조정가능

(2)지방자치단체 분쟁조정위원회: 행안부장관 또는 시·도지사가 분쟁조정하고자 할 때에는 관계중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 지방자치단체중앙분쟁조정위원회(행자부에 설치) 또는 지방자치단체지방분쟁조정위원회(시·도에 설치)의 의결에 따라 조정한다

(3)조정효과: 결정사항 통보→통보받은 지자체장은 결정사항을 이행해야 함. 지자체의 불이행 시 직무상이행명령을 발할 수도 있고 , 이에 응하지 않으며 행정대집행도 가능(구속력 인정)

2.중앙정부와 지방자치단체간의 행정조정

(1)국무총리실 행정협의조정위원회-신청에 의해 조정하며 대집행권 등 실질적 구속력X

 

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󰊵광역행정

Ⅰ.의의

-리저널리즘이 시초이며 신중앙집권화의 요인이기도 함.

-우리나라는 필요성이 절실하지 않음

(2)성격

①무계획성→계획성(국가차원)

②개별성→종합성

③불균형성→지역간 균형추구

④독립성(절대적 독립성)→자치단체간 협력(상대적 독립성)

⑤보존행정→개발행정(균형개발)

⑥민주성 위주→ 능률성과 민주성의 조화

Ⅱ.광역행정의 필요성과 한계

1.필요성

-광역행정은 기본적으로 자치단체간 분쟁가능성, 규모의 경제, 외부효과, 협동적사무처리, 지역간 형평성, 접근가능성의 요구에 대처하기 위해 필요하게 됨

(1)규모의 경제에 의한 경비절약

(2)교통통신의 발달에 따른 생활권과 행정권의 불일치

(3)외부효과에의 대처

(4)도시화·산업화의 급속한 촉진

(5)복지국가의 요청에 따른 행정서비스의 균질화·평준화

(6)지방분권(민주성)과 중앙집권(능률성)의 조화

2.한계: 지방자치의 위협, 지역지구제와의 충돌

Ⅲ.광역행정의 대상(Perloff)

(1)골격기준(지역간 이해관계성): 골격기준은 광역행정단위에서 수행되어야 할 기준으로 지역 상호간에 이해관계가 직결되는 기능은 광역적으로 접근한다.

(2)환경체계성: 자연자원은 본질적으로 광역권 문제임

(3)협력효과성

(4)형평성

(5)전문서비스성

Ⅳ.광역행정의 방식

1.공동처리방식

(1)행정협의회-둘이상의 자치단체가 구성, 법인격과 강제력 없음

(2)일부사무조합: 2이상의 지자체가 사무의 일부를 공동으로 처리하기 위해 합의에 의해 규약을 정하고 설치하는 법인체로 법인격을 지니며 대개 특별지방자치단체의 지위를 가짐

(3)공동기관(특별기관): 인접자치단체간의 합의에 의해 특정기능만을 처리하는 광역행정기관을 일선행정기관과 별도로 설치하는 방식(예: 우리나라의 지방국토관리청)

2.연합방식

(1)의의: 독립된 법인격 유지하면서 , 특별자치단체인 별도의 광역행정기관을 설치하고 이 기구로 광역행정에 대한 일체의 업무를 담당하게 하는 것

(2)특징: 연합정부가 의결권,과세권,명령권,집행권을 어느 정도 가지고 독자적인 사업 주체가 되어 각종 권한과 집행능력을 가지므로 연합정부(일명:토론토방식)을 구성하는 경우 자치단체가 독립된 법인격은 유지하지만, 기존의 자치단체 구조에 중대한 변혁을 가져올수도 있다고 보는 학자도 있다.

(3)유형

①자치단체연합체

②도시공동체

③복합사무조합

3.통합방식:각 지방정부의 개별적 특수성이 무시된 채 중앙집권화가 촉진되고 주민참여가 어려워지며 발전도상국에서 많이 사용하는 방식이다.

(1)합병방식

①통폐합하여 새로운 법인격을 가지는 단체를 창설하는 것(과거 일본 동경의 자치단체합병, 시·군 통폐합)

②광역행정문제를 신속히 해결할 수 있고 비용절감에 기여하지만 규모증애데 따른 조세부담 및 일체감 위기로 주민반발 등의 부작용 발생

(2)흡수통합

①기능(권한)의 흡수: 과거 기초자치단체사무였던 소방사무를 시·도가 흡수한 예

②지위의 흡수: 읍·면의 지위를 시·군이 흡수·통합한 예

(3)전부사무조합: 사실상 기초자치단체를 소멸시킴

4.특별구역(우리나라의 교육구나 관광특구 등):특정한 행정업무만을 광역적으로 처리하기 위해 기존 자치구역과는 별도로 특별구역을 설정하여 처리하는 방식

Ⅴ.우리나라의 광역행정

1.현황

(1)행정협의회

①관계 자치단체가 협의에 의해 규약을 정하고 각 자치단체 의회의 의결을 얻어야 하며, 그 설치와 규약을 고시해야 함

②협의회는 법인체가 아니고 과세권이나 집행권이 없음.

③활성화를 위해서는 예산확보, 전문성, 집행력의 확보가 요구된다

(2)지방자치단체 조합

①의의: 사무조합은 일부, 복합, 전부가 있는데 우리의 경우 일부만 인정, 조합은 특별지방자치단체로서 조합의 명의로 공동사무를 처리할 수 있으며 법ㅂ인격을 가지고 규약을 제정할 수 있다.

②권한: 고유직원을 두고 지방채 발행 및 독자적 재산보유 가능. 그러나 주민이 구성원이 아니고 자치단체가 구성원이기 때문에 해당 자치단체에 대하여 직원파견 및 비용부담을 요구할 수는 있어도 주민의 청구권이나 주민에 대한 과세권은 없다.

③설립절차: 규약을 정하여 지방의회의 의결을 거쳐 시·도는 행안부장관, 시·군 및 자치구는 시·도지사의 승인을 얻어 설치할 수 있다.

④현황: 과거의 수도권쓰레기매립조합(현재는 지방공사) 및 현재의 정보화자치조합, 수도권광역교통조합 등이 있으며 앞으로 조합에게 일반자치단체와 동등한 권한(조례·규칙제정권 등)을 부여할 예정.(06.1 입법예고)

(3)기타

①특별기구 설치방식:지방국토관리청, 지방체신청 등

②특별구역방식:교육구

③광역지방공사(공동기업): 수도권매립지관리공사 등)

④광역위원회방식:수계별 수질관리위원회

2.문제점 및 특성

-극히 사소한분야에 국한되 있음.

-전통적으로 중앙집권체제였으며 국토면적이 협소하고 지방자치가 활성화되지 못해 그다지 필요없음

*지역계획: 광역권개발계획

제2절 지방자치단체와 국가와의 관계

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1. D.Wright의 정부간 관계론 (이름만 중요)

1) 분리권위형 : 중앙정부와 지방정부가 대등한 경쟁적 관계. 홈룰의 원칙과 관련

2) 포괄권위형 : 지방이 중앙에 전적으로 의존하는 계서적 관계. 딜런의 법칙과 관련

<주의> 딜런의 법칙은 주로 포괄권위형과 연관되지만, 주정부-지방정부의 관계만으로 보면 주정부의 절대적 우위를 인정하는 분리권위형도 딜런의 법칙과 연관된다는 주장(김현조, 조창현)이 있다.

3) 중첩권위형 : 가장 이상적인 실천적 모형. 고유사무가 더 많고, 위임사무 중에서는 단체위임사무가 더 많다.

2. P.Dunleavy의 기능배분이론 : 다원주의, 신우파론, 계급정치론, 엘리트론

1) 다원주의 : 중앙과 지방간 기능배분은 역사적으로 오랜 시일 진화과정을 거치면서 점진적으로 제도화되어 온 것이라고 보는 전통적 관점이다.

① 중앙정부와 지방정부간 기능배분은 역사적 진화 및 제도화의 산물

② 행정적 합리성의 강조 : 중복 배제, 책임성 증진, 최적규모단위(규모의 경제), 시민참여의 촉진 및 분권화, 중앙정부의 과부하 방지, 중앙정부에 의한 통제가능성 고려 등

2) 신우파론 : 공공선택론

① 비용은 극소화, 효용은 극대화하기 위한 연역적 추론이 동원

② 재분배정책(사회보장정책)은 중앙정부가, 개발정책(교통, 통신, 관광)은 지방 혹은 중앙정부가, 배당정책(치안, 소방, 쓰레기)은 지방정부가 각각 관장

3) 계급정치론 : 정부간 기능배분 문제는 지배계급들이 자신들의 이익을 추구하기 위한 계급간 갈등의 산물

4) 엘리트론 : 이원국가론. 중앙정부는 사유재산이나 자본주의체제 보호 등의 기능을, 지방정부는 복지·의료·보건·주택 등의 기능을 담당

3. Elcock(1982)

1) 대리자모형 : 지방이 중앙의 단순한 대리자에 불과

2) 동반자모형 : 지방이 중앙과는 독자적인 결정을 내림

3) 절충모형(교환모형) : 중앙과 지방이 상호 의존의 관계에 있다는 모형

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4. 통제기관별 중앙통제 방식

1) 입법통제 : 의회민주주의의 위기와 더불어 그 기능이 약화

① 지방자치법정주의, 조세법률주의, 국정감사·국정조사

2) 사법통제 

3) 행정통제 : 가장 일반적이고 실효성있는 통제

5. 통제시기별 중앙통제 방식

1) 사전적 통제 : 지침시달제도, 승인제도, 심사제도

2) 사후적 통제 : 감사, 지방재정진단제도, 재의요구 지시, 예·결산 보고제도

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6. 우리나라의 중앙통제 - 행정통제 중심

1) 행정상 통제

① 지방자치단체의 사무에 관한 그 장의 명령이나 처분이 법령에 위반되거나 현저히 부당하여 공익을 해한다고 인정될 때에는 주무부장관 또는 시·도지사가 기간을 정하여 시정을 명하고 그 기간내에 이행하지 아니할 때에는 이를 취소하거나 정지할 수 있다.

② 자치사무에 대한 감사 : 행정안전부장관은 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류·장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 한함

* 최근(2009.5.28) 헌법재판소는 위법성 적발을 위한 정부의 사전적·포괄적 합동감사는 위헌이라는 판결을 내림. 헌법재판소의 이러한 결정취지를 반영하여, 행정안전부장관 또는 시․도지사가 지방자치단체 자치사무에 대해 감사를 실시하기 전에 법령위반행위 등을 확인한 후 감사를 실시하도록 감사요건을 강화하는 내용의 지방자치법 개정(2010.6)이 이루어짐. 아울러 개정법률에서는 지방자치단체에 대한 중복감사와 수감부담문제를 해결하기 위하여 이미 감사원 감사 등을 받은 사안에 대해서는 새로운 사실이 발견된 경우 등이 아니면 종전의 감사결과를 활용하도록 하고, 주무부장관의 위임사무 감사와 행정안전부장관의 자치사무 감사는 공동으로 실시할 수 있도록 하였다.

③ 감사원의 회계검사와 직무감찰 : 감사원은 지방공무원에 대해서도 직무감찰을 실시할 수 있다.

<중앙통제방식 비교>

	시정명령	이행명령
대상사무	지방자치단체의 사무 (고유 + 위임)	국가위임사무
사유	위법,부당한 처분을 한 때 (단, 자치사무는 위법한 것에 한함)	관리 및 집행을 게을리 할 때
기간	기간을 정하여 시정명령	기간을 정하여 이행명령
명령형식	서면	서면
명령 불이행시	주무부장관 또는 시도지사가 명령이나 처분을 취소.정지할 수 있음	주무장관 또는 시도지사가 그 자치단체의 비용부담으로 대집행 또는 행/재정상 조치를 할 수 있음 (행정대집행법 준용)
불복 (이의제기)	취소/정지에 이의가 있으면 자치단체장은 취소/정지 통보를 받은 날로부터 15일 이내에 대법원에 소 제기 가능	이행명령에 이의가 있으면 자치단체장은 이행명령서를 접수한 날부터 15일 이내에 대법원에 소 제기 가능. (이 경우 자치단체장은 이행명령의 집행정지결정 신청 가능)

2) 인사상·정원상 통제

① 지방자치단체의 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 대통령령(행정안전부령×)이 정하는 기준(인건비 등)에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.

② 총액인건비 범위안에서 각 자치단체가 조례로 정원을 운영

③ 법률이 정하는 바에 의해 국가공무원(시·도의 부시장·부지사 등)을 둘 수 있으며 5급이상 및 고위공무원단에 속하는 공무원은 당해 자치단체의 장의 제청으로 대통령이, 6급 이하는 당해 자치단체의 장의 제청으로 소속장관이 각각 임명

3) 재정상 통제

① 광역자치단체의 장은 예산 및 결산이 지방의회의 의결을 거쳐 확정된 때에는 행정안전부장관에게 보고함

② 행정안전부장관은 자치단체 재정운용업무편람을 작성하여 지방자치단체에 보급할 수 있음

③ 대통령령이 정한 범위안에서 지방의회의 의결을 거쳐 지방채를 발행할 수 있다.

④ 보조금을 다른 용도로 사용한 경우 등에는 중앙관서의 장은 보조금교부결정을 취소하고 보조금을 반환하게 할 수 있음

⑤ 중기지방재정계획의 통제 : 지방자치단체 재정운용의 자율성을 저해한다는 지적

⑥ 지방재정진단제도 : 행정안전부장관은 시·도에 대해, 시·도지사는 시·군·구에 대하여 재정상태 진단. 필요한 권고 및 지도 실시가 가능. 일반회계를 대상으로 이루어짐. 특별회계와 기금을 포함하지 못하는 한계

- 평가결과 재정이 건전하지 못한 자치단체에 대해서 행정안전부장관 및 시·도지사는 당해 지방자치단체를 대상으로 조직개편, 채무상환, 세입의 증대 및 신규사업의 제한 등을 내용으로 하는 지방재정건전화계획 수립 및 이행을 권고하거나 반대로 재정이 우수한 자치단체에 대해서는 특별교부세 교부 가능

⑦ 재정투융자심사제도 : 일정규모(200억) 이상의 재정투자사업에 대해서는 행정안전부가 사전에 검토하여 지방재정의 건전성과 투자효율성을 극대화하려는 제도

예산편성지침제도	지방채발행승인제도	재정투융자심사제도	중기지방재정계획	지방재정진단제도
권력적 통제(폐지)		비권력적 통제
사전적 통제				사후적 통제

<지방재정법 개정> 1. 지방채 발행 승인제 폐지 : 대통령령이 정하는 지방채 발행한도액 범위 안에서 지방의회의 의결을 얻도록 하되, 한도를 초과하거나 한도액의 범위 안이라도 외채를 발행하는 경우, 조합이 발행하는 경우에는 지방의회의 의결을 거치기 전에 행정안전부장관의 승인을 얻도록 함 2. 예산편성지침제 시달제 폐지 3. 재정운영상황 공표 의무화 4. 통합지출관제 도입 등

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7. 특별지방행정기관(일선기관)

1) 필요성 : 중간일선기관을 광역행정의 수단으로 활용 가능, 행정의 대외적 민주화(근린행정) 구현

2) 폐단

① 주민에 대한 책임성의 결여와 자치행정 저해

② 행정의 전국적 통일성을 높여주지만 분야별로 별로로 설치되어 있어 주민에 대한 종합적인 행정서비스를 저해

3) 영미형과 대륙형

① 영미형 : 자치단체의 일선기관의 성격×, 특별일선기관, 즉 분리형 일선기관이 대부분

② 대륙형 : 자치단체이자 일선기관이라는 이중적 지위. 일선기관장은 중앙의 모든 부처를 대표하는 통합형 일선기관의 성격을 띰. 우리나라의 보통지방행정기관

4) 보통일선기관과 특별일선기관

① 보통지방행정기관(보통일선기관) : 우리나라 모든 지방자치단체

② 특별지방행정기관(특별일선기관) : 고도의 전문성과 특수성을 요하는 사무. 우리의 경우 일부는 지방자치단체의 소관사무를 처리함과 동시에 중앙정부의 소관사무도 처리한다.

5) 현황

① 광역적 행정의 요청(긍정적 측면) : 대다수 특별지방행정기관의 관할 범위가 지방자치단체의 경계를 초월하는 광역적 권역을 대상으로 하고 있다

② 중앙통제와 관리·감독의 용이(부처이기주의 측면) : 지방자치체가 실시되면 국가의 감독이나 통제의 수준 및 강도가 약화될 것을 우려하여 중앙부처에서 특별지방행정기관을 경쟁적으로 설치한 결과로 평가

6) 과제 : 제주도에 특별지방행정기관을 신설할 수 없도록 함

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8. 기피·유치분쟁의 해결방안

1) 규범적·사회적 전략 : 주민투표 등

2) 공리적·기술적 전략 : 재산권침해폭을 최소화, 적절한 대체 보상, 우발위험준비금을 예치

9. 우리나라의 분쟁조정제도

1) 지방자치단체 상호간 분쟁조정 : 지자체 상호간 분쟁이 있을 시 행정안전부장관 또는 시·도지사가 분쟁당사자의 신청에 의하여 이를 조정할 수 있다. 다만, 공익을 현저히 저해하여 조속한 조정이 필요하다고 인정되는 경우에는 직권으로 조정이 가능. 분쟁조정위원회의 의결은 필수적!

① 지방자치단체 분쟁조정위원회 : 중앙분쟁조정위원회(행정안전부에 설치),     지방분쟁조정위원회(시·도에 설치)

② 조정효과 : 조정의 결정을 한 때에는 이를 서면으로 지체 없이 관계지자체의 장에게 통보하여야 하며, 통보를 받은 지방자치단체의 장은 그 조정결정사항을 이행하여야 하며, 관계 자치단체는 필요한 예산을 우선 편성해야 한다. 지방자치단체가 조정결정사항을 이행하지 않을 때에는 직무상 이행명령을 발할 수 있고, 이에 응하지 않으면 행정대집행도 가능(구속력 인정)

<주의> 행정안전부 장관과 시․도지사의 최종 조정결정사항은 구속력이 있지만, 지방자치단체 분쟁조정위원회 의결자체가 구속력이 있는가에 대해서는 논란이 있다.

2) 중앙정부와 지방자치단체간의 행정조정

① 국무총리실 행정협의조정위원회

② 조정효과 : 조정사항에 관한 결정의 통보를 받은 관계 중앙행정기관의 장과 당해 지방자치단체의 장은 그 협의·조정결정사항을 이행하여야 한다(선언적 규정). 그 사항을 이행하지 아니한 경우 직무상 이행명령이나 대집행권 등의 규정은 없다(구속력×)

중앙분쟁조정위원회의 소관	지방분쟁조정위원회의 소관
① 시·도 간의 분쟁 ② 시·도를 달리하는 시·군 및 자치구 간의 분쟁 ③ 시·도와 시·군 및 자치구 간의 분쟁 ④ 시·도와 지방자치단체조합 간의 분쟁 등	① 동일 시·도내의 시·군 및 자치구 간 또는 조합간의 분쟁 등

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10. 광역행정

1) 지방자치의 불신이나 필요성의 소멸에서 나온 것이 아님

2) 영·미에서의 리저널리즘의 시초이며 지방자치에 대한 위협요인으로서 신중앙집권화의 요인

3) 우리나라와 같은 단체자치국가에서는 필요성이 절실하지 않았음

4) 분쟁조정이 자치단체간 소극적 협력이라면, 광역행정은 보다 적극적·전략적 협력방안이라 할 수 있다.

5) 광역행정의 필요성

① 교통통신이 발달에 따른 생활권과 행정권의 불일치

② 복지국가의 요청에 따른 행정서비스의 균질화·평준화

③ 지방분권(민주성)과 중앙집권(능률성)의 조화

6) 광역행정의 대상

① 골격기준(지역간 이해관계성) : 세포기준이 지역단위에서 지역주민의 이해·관심과 직결되는 사무인데 비해, 골격기준은 광역행정단위에서 수행되어야 할 기준

② 환경체계성 : 자연자원은 본질적으로 광역적 문제

③ 협력효과성, 형평성

④ 전문서비스성 : 고도의 전문성이 요구되는 대학교, 박물관, 연구소, 종합병원 등의 경우 광역행정이 필요

7) 광역행정의 방식

① 공동처리방식 : 사무의 위탁, 행정협의회, 일부사무조합, 공동기관(특별기관) 등

ㄱ. 행정협의회 : 법인격과 강제력이 없음

ㄴ. 일부사무조합 : 2개 이상의 지방자치단체가 사무의 일부를 공동으로 처리하기 위해 합의에 의해 규약을 정하고 설치하는 법인체. 특별지방자치단체로서의 지위를 가짐

② 연합방식(우리나라 없다) : 2개 이상의 지방자치단체가 독립된 법인격을 유지하면서, 특별자치단체인 별도의 광역행정기관을 설치

ㄱ. 자치단체연합회, 도시공동체

ㄴ. 복합사무조합 : 2개 이상의 지방자치단체가 몇 가지의 사무를 공동으로 처리하기 위해 합의에 의해 규약을 정하고 설치하는 법인체. 일부사무조합의 폐단을 줄이고 사무처리의 종합성을 확보하기 위한 방법

③ 통합방식(마창진) : 합병방식, 흡수통합, 전부사무조합

ㄱ. 전부사무조합 : 2개 이상의 지방자치단체가 모든 사무를 공동으로 처리하기 위해 합의에 의해 규약을 정하고 설치하는 법인체

8) 주요 광역행정방식별 장단점

	장점	단점
사무위탁	·사무처리비용의 절감 ·공동사무처리에 따른 규모의 경제효과 ·서비스의 성과 제고	·위탁처리비용의 산정문제 ·사무위탁에 따른 정치적 비난 ·위탁문화의 부재 등으로 광범위한 활용×
행정협의회	·합병하지 않고서도 협력 가능 ·기존 자치단체의 구조에 변화를 주지 않음 ·사무처리의 융통성과 효과성	·비상설기관적 성격 ·지방자치단체의 예산 확보 미흡 ·실무협의회의 미구성 ·합의나 결정에 대한 구속력이 담보되지 않음
조합	·사무처리의 효과가 조합에 귀속 ·협의의 효과가 행정협의회의 경우보다 크다	·자치난체의 난립 ·책임소재 불분명
* 행정협의회는 합의 사항의 이행 촉구 및 손해배상을 위한 민사소송을 제기할 수 있을 뿐이다.

9) 우리나라의 광역행정

① 행정협의회 : 법인체가 아니고 과세권이나 집행권이 없음. 가장 일반적으로 활용되지만 운영 실적은 저조

② 지방자치단체 조합 : 일부사무조합과 복합사무조합이 인정

ㄱ. 조합의 명의로 공동사무 처리 가능. 법인격을 가지고 있고 규약을 제정할 수 있다.

ㄴ. 구성 : 의결기구인 조합회의와 집행기관인 조합장과 직원

ㄷ. 권한 : 고유의 직원을 두고 지방채 발행 및 독자적인 재산 보유가능. 자치단체(주민×)가 구성원 -> 주민의 청구권이나 주민에 대한 과세권은 없다

ㄹ. 설립절차 : 지방의회의 의결을 거쳐 시·도는 행정안전부장관, 시·군 및 자치구는 시·도지사의 승인을 얻어 설치. 행정안전부장관은 공익상 필요하면 지방자치단체조합의 설립이나 해산 또는 규약의 변경을 명할 수 있다.

ㅁ. 현황 : 한국지역정보개발원, 수도권광역교통조합, 구리농수산물도매시장관리공사

<오답정리> 1. 숙의적·대안적 분쟁해결기법 : 협상, 조정, 중재, 시민배심원제 cf. 행정심의× 2. 특별지방행정기관 설치의 가장 중요한 이유 : 특별한 행정기능을 수행할 수 있도록 전문화 요청 3. 특별지방행정기관의 수는 IMF경제위기를 극복하기 위해 1990년대 후반에 급증했다× -> 지방자치의 실시 논의가 이루어지던 1980년대 말에 급증했다. 4. Lipsky는 일선관료들의 현실은 만성적인 시간부족과 인적·물적자원 부족으로 무리한 정형화를 시도한 나머지 고객의 요구와 필요에 만감하지 않은 경향을 보임으로써 일선행정의 비효율성을 초래한다고 보았다. 5. 지방자치법에는 자치단체간 수평적 협력방식으로 사무위탁, 자치단체조합, 행정협의회 방식 등이 규정 6. 지방자치단체는 법률이 정하는 바에 의하여 국가공무원을 둘 수 있다. 7. 행정안전부장관과 시․도지사는 지방자치단체 간의 분쟁을 조정하는 분쟁조정위원회의 의결에 따라 분쟁을 조정해야 하지만, 분쟁조정위원회의 심의결과에 구속되지 않기 때문에 분쟁해결의 지연을 초래하거나 요식절차에 그칠 수 있다.(의결과 구분) ??? 8. 연합방식은 기존자치단체의 자주성을 침해하고 옥상옥이라는 비판이 있다.