<지방 제4절 지방자치단체의 기능과 사무>

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제4절 지방자치단체의 기능과 사무

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󰊱지방자치단체의 기능배분 

Ⅲ.기능(사무)배분의 방식

1.개별적 지정방식(개별적 열기주의)

(1)의의: 주민자치하에서 채택되고 있음

(2)장점

-사무배분 명확, 책임한계가 명확하며 자치행정기능이 광범위하다.

(3)단점

-통일성저해

-유연성·융통성이 결여되어 행정수요에 탄력적으로 대응하기 어려움

-개별법을 제·개정하는 데 각 자치단체나 의회에서 지나친 정력을 소모하게 된다.

2.포괄적 수권방식(포괄적 예시주의)

(1)의의: 보편성의 원리에 입각하여 포괄적으로 규정. 우리나라·대륙계 단체자치에서 채택

(2)장점: 권한부여방식 간편, 융통성과 탄력성 있음

(3)단점: 한계 모호, 사무구분이 불명확하여 상급단체의 무차별적인 통제·감독을 초래.

Ⅳ.기능(사무)배분의 원칙

(1)책임명확화(불경합)의 원칙

(2)능률성(경제성)의 원칙

(3)기초자치단체우선의 원칙

(4)현지성의 원칙

(5)계획·집행 분리의 원칙

(6)이해관계범위의 원칙

(7)경비부담능력의 원칙

(8)종합성의 원칙

(9)기타: 행정수요 특수성의 원칙, 상호협력의 원칙 등

*참고) 중앙행정권한의 지방이양원칙(중앙행정권한의 지방이양 촉진등에 관한 법률)

Ⅴ.우리나라의 기능(사무)배분 현황

(1)국가사무(자치단체의 국가사무 처리 제한)

-국가의 존립·유지에 직접 필요한 사무: 외교,국방,병무 등

-전국적·종합적 기획의 필요에서 나온 사무

-전국적으로 기준의 통일·조정을 요하는 사무

-광역행정의 요청에서 나온 사무

-전국적인 기초에서 통일적으로 처리해야 할 사무

-지방의 기술로서는 목적달성이 어려운 사무

-사회정책적 사무:실업·공적부조 등

(2)중간자치단체 사무(제한적 열거주의)

-광역행정기능

-보완·대항기능

-연락·조정기능

-지휘·감독기능

(3)기초자치단체 사무(포괄적 예시주의)

-시장,도서관,상하수도, 생활환경의 정비, 불량주택의 정리, 오물처리,청소, 공원,녹지, 오락시설의 제공, 식품검사, 가로조명, 주차장 및 버스대기소의 설치·관리, 공적부조사업, 재해보상 및 실업보상에 관련된 업무에 이르기 까지 다양함.

Ⅵ.우리나라 기능배분의 문제점

(1)기능·사무에 관한 규정의 모호성: 광역과 기초간의 사무배분기준도 대통령령으로 위임되어 있어 법정구분이 되어있지 않다는 점도 문제임.

(2)사무범위·배분규정의 실효성 미흡: 개별법의 다른 규정 먼저 적용

(3)기능배분원칙 관련 규정의 미흡: 불경합의 원칙과 기초자치단체우선의 원칙만 천명하고 있음

(4)획일적 기능 배분

(5)기능배분과 재원배분의 불일치

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󰊲지방자치단체의 사무

Ⅰ.의의

-‘지방자치단체가 수행할 것으로 기대되는 일정한 공공서비스의 업무’로서 일반적으로 헌법상 규정된 주민복리에 관한 사무를 말함

*지방사무의 법적근거

(1)고유사무(자치사무):“지방자치단체는 그 관할구역안의 자치사무...”

(2)단체위임사무:“법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무..”

(3)기관위임사무:“시·도와 시·군·자치구에서 시행하는 국가사무는 법령에 다른 규정이 없는 한 시·도지사와 시장·군수·구청장에게 위임하여 행한다.”

Ⅱ.고유사무☆

(2)특성

-지방의회의 관여

-경비부담:지자체가 전액부담, 국고보조금을 받는 경우 장려적 보조금의 성격

-감독:소극적. 합법성에 관한 교정적·치료적·사후적 감독.

#고유사무(지방자치법 9조)

-지방자치단체의 구역·조직 및 행정관리에 관한 사무

-주민의 복지증진에 관한 사무

-농림·상공업 등 산업진흥에 관한 사무

-지역개발 및 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무

-교육·문화·체육·예술의 진흥에 관한 사무

Ⅲ.단체위임사무

(1)의의:법정조치에 의해 개별적으로 자치단체의 장과 지방의회에 공동으로 위임, 국가적 이해관계도 공존(예: 재해구호, 생활보호, 보건소, 예방접종, 점용료 징수 및 시·도세 징수사무 등)

(2)특성

-지방의회의 관여

-경비부담: 자치단체와 국가가 공동부담/ 국가가 교부하는 국가보조금은 부담금의 성격.

-감독: 합법성·합목적성(부당)의 고정적·사후적 감독에 한정, 예방적 감독은 배제.

Ⅳ.기관위임사무

(1)의의: 집행기관인 자치단체의 장에게 포괄적 위임방식에 의하여 위임한 사무로 개별법근거X

우리나라 위임사무의 대부분이 여기 해당.

(2)특성:

-지방의회관여X

-경비전액을 위임기관(국가)이 부담하는 것이 원칙, 의무적인 교부금(위탁금)으로서의 성격.

-국가의 거의 전면적 직무감독. 교정적(사후)+예방적 감독 모두 가능

(3)문제점

-지자체를 국가의 하급기관으로 전락시킴

-국가의 강력한 통제의 통로

-행정적 책임소재 불명확

-지방의회의 관여와 주민의 의사개진 및 주민통제의 통로 폐쇄

-지방적 특수성과 배분적 형평성 희생

*기관위임사무와 단체위임사무의 비교

구분	중앙의 감독	지방의회의 관여	경비부담	이해관계	법정조치
기관위임사무	적극적(교정+예방)	불가	국가	국가	불요(직권위임)
단체위임사무	소극적(교정)	가능	지방 및 국가	국가 및 지방	필요(법정위임)

Ⅴ.우리나라 지방사무의 현황

구분		예	중앙통제
			예방적 통제	사후적통제
				합목적성	합법성
고유사무		·자치단체 존립·유지사무(조례·규칙제정 등) ·주민복지사무(상하수도,소방,시장,도서관,학교,병원,도로,주택, 쓰레기, 교통,도시계획	X	X	O
위임사무	단체위임사무	·보건소,생활보호,의료보호, 재해구호, 도세징수, 공과금징수, 직할하천 점용료 징수, 직업안정, 하천유지보수, 국도유지보수 등	X	O	O
	기관위임사무	·국회의원선거, 근로기준설정, 의약사 면허, 도량형, 가족관계등록사무, 외국인등록, 대통령선거	O	O	O

 

호적사무(가족관계등록사무)의 성질:

(1)실정법:자치사무로 예시(2008.1.1이전)

(2)대법원판례:자치사무로 판시

(3)일반적(강학상)관점: 기관위임사무로 보고있음

(4)정부입장:중앙행정권한지방이양추진위원회에서 호적사무를 기관위임사무로 결정

(5) 지방자치법 개정 (2008.1.1) : 호주제 폐지와 함께 호적사무를 가족관계등록사무로 변경하여 국가사무로 그 성격을 명확히 규정하고 대법원이 호적사무를 관장하되, 사무처리는 시·읍·면의 장에게 위임하며, 사무처리에 소요되는 비용은 국가가 부담하도록 함(강학상으로는 기관위임사무)

 

󰊳교육자치

Ⅰ.의의

Ⅱ.교육자치의 원리

-지방분권의 원리

-분리·독립의 원리

-전문적 관리의 원리

-주민에 의한 통제의 원리

Ⅲ.교육자치의 유형

-분리형(미국)

-통합형(영국)

-절충형(일본):우리의 경우도 2007년 이후 ‘집행기관은 분리, 의결기관은 통합’된 절충형.

Ⅳ.우리나라의 교육자치

1.자치단위:광역자치단체단위.

2.교육자치조직

(1)의결기관(교육위원회): 시·도의회내 상임위원회로 두도록 한다.

①시·도의회의원과 교육의원으로 구성, 교육의원이 과반수여야 함

②교육의원은 주민직선으로 선출, 개별법.

(2)집행기관(교육감)

①교육감의 주민직선

②임기: 3기에 한하여 연임허용

3.교육자치 재정

(1)지방교육세: 시·도는 목적세로서 지방교육세를 부과·징수한다.

지방교육세는 지방세 중 재산세·자동차세·등록세·담배소비세·레저세에 부가하여 징수.

(2)교육비특별회계

(3)지방교육재정교부금:지방교육양여금폐지

(4)교육자치에 대한 지도·감독

①교육인적자원부장관은 시·도의 교육·학예사무에 대해 조언·권고·지도 가능.

단, 교육감이 지방의회의결에 대하여 재의요구 또는 제소를 하는 경우와 소관사무 중 선결처분을 하는 경우 교육~장관에게 보고하도록 하던 의무규정 삭제.

②교육~장관은 교육감의 명령·처분에 대하여 시정명령 및 취소·정지권을 가짐.

자치사무는 위법의경우만.

5.일반행정과의 연계

분리형자치(기능적자치)→> 절충형

(1)지방교육행정협의회:조례로 설치하도록 의무.

(2)교육위원회의 시·도의회내 상임의원화

Ⅴ문제점

-교육자치기구와 단체장간의 유기적인 협력강화와 책임의 명확화, 교원신분의 지방화, 지방교육재정의 확충이 필요

 

󰊴자치경찰

Ⅰ.의의

Ⅱ.경찰제도의 유형

(1)국가경찰

(2)자치경찰

(3)절충형:일본..

Ⅲ.우리나라의 경찰제도

-국가경찰체제에 해당하나 제주특별자치도의 경우 절충형.

-지방경찰청장은 시·도지사 소속이나 지방경찰청장은 중앙의 경찰청장의 지휘·감독을 받음

Ⅳ.문제점과 과제: 자치경찰제 실현X

자치경찰제, 어떻게 되어가고 있나?

: 경찰사무

ⓐ자치경찰 고유사무: 환경,산림,관광 등 17개 분야의 수사업무와 횡단보도, 교통안전시설의 신설이전폐지에 관한 심의·의결사무

ⓑ국가경찰과의 협약사무:주민의 생활안전 및 지역 교통활동에 관한 사무, 공공시설 및 지역행사장 등 지역경비에 관한 사무

-자치경찰공무원은 지방직 신분이다.

제4절 지방자치단체의 기능과 사무

1. 기능배분의 방식

	개별적 지정방식	포괄적 수권방식
장점	·사무배분이 명확하여 중복이 거의 없다 ·자치단체별 특성을 고려할 수 있다 ·책임한계가 명확하며 자치행정기능이 광범위하다	·권한부여방식이 간편 ·융통성과 탄력성이 있다.
단점	·통일성 저해. 유연성·융통성 결여 ·개별법을 제·개정하는 데 각 자치단체나 의회에서 지나친 정력을 소모	·사무구분이 불명확하고 자치사무와 위임사무의 한계도 모호하여 사무처리의 중복이 발생 ·사무구분이 명확하지 않아 상급단체의 무차별적인 통제·감독을 초래하기 쉬우므로 자치권이 제약

2. 기능(사무)배분의 원칙 중

1) 계획·집행 분리의 원칙

2) 종합성의 원칙 : 특별한 사무만을 처리하는 일선기관보다는 지방의 행정이 종합적으로 이루어지는 자치단체에 가급적 사무를 배분하는 것이 좋다는 원칙

3) 포괄성의 원칙 : 국가사무와 지방사무의 구분을 명확히 하고, ‘사무배분에 있어 관련 사무를 포괄적으로 배분하여야 한다’고 규정하고 있다.

4) 경비부담능력의 원칙 : 사무를 배분할때는 반드시 사무처리를 위한 재원도 동시에 지방으로 배분되어야 한다.

3. 우리나라 기능배분의 문제점

1) 포괄적 예시주의를 탈피하지 못하고 있는 실정 : 기초자치단체의 사무를 예시하면 다음과 같다는 식으로 규정하고 있어 국가사무와 지방사무의 구분이 불명확. 특히 광역과 기초간의 사무배분기준이 대통령령으로 위임되어 있어 법정구분이 되어있지 않다는 점도 문제

2) 사무범위·배분규정의 실효성 미흡 : 개별법령에 다른 규정이 있을 경우 지방자치법의 사무배분 규정은 적용되지 않음

3) 기능배분원칙 관련 규정의 미흡 : 불경합의 원칙과 기초자치단체 우선의 원칙 등을 천명하고 있으나, 나머지 경제성·책임성 등의 원칙 등이 표현되어 있지 않다.

4) 획일적 기능 배분

5) 기능배분과 재원배분의 불일치

<지방사무의 법적근거> · 지방자치법 제9조 제1항 : 지방자치단체는 그 관할구역안의 자치사무와, 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다. 1. 고유사무 : 그 관할구역안의 자치사무 2. 단체위임사무 : 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무

4. 지방자치단체의 사무

1) 고유사무

① 지방자치단체가 전액 부담하며, 국고보조금을 받는 경우 그것은 장려적 보조금의 성격을 가진다.

② 감독 : 합법성에 관한 교정적·치료적·사후적 감독에만 한정. 예방적·합목적성의 감독은 배제

③ 사무 : 상하수, 소방, 시장, 도서관, 학교, 병원, 도로, 주택, 쓰레기, 교통, 도시계획

2) 단체위임사무 : 자치단체의 장과 지방의회에 공동으로 위임된 사무. 법정조치는 필요함(법정위임)

① 재해구호, 생활보호, 보건소, 예방접종(의료보호), 점용료 징수 및 시·도세 징수사무, 직업안정, 하천유지보수, 국도유지보수 등

② 자치단체와 국가가 공동 부담. 국가가 교부하는 국고보조금은 부담금의 성격을 갖는다.

③ 감독 : 합법성(위법)과 합목적성(부당)의 교정적·사후적 감독에 한정. 예방적 감동은 배제

3) 기관위임사무 : 자치단체의 장에게 포괄적 위임방식에 의하여 위임한 사무(개별법에 근거가 없는 직권위임사무)

① 집행기관의 전권에 속함 : 지방의회는 관여할 바가 못됨. 다만 그 사무의 처리를 위하여 경비를 부담할 때는 관여, 기관위임사무에 대하여 감사의 방법으로는 지방의회가 관여할 수 있으나 조례로서는 관여할 수 없다.

② 국가가 전액 부담. 수임기관에 교부되는 보조금은 의무적인 교부금(위탁금)으로서의 성격. 기관위임사무에 대한 국고보조금은 강학상으로는 위탁금, 지방재정법상으로는 ‘교부금’에 해당한다.

③ 합법성, 합목적성의 감독, 교정적 감독, 예방적 감독 모두 가능

④ 단점 : 국가와 지방자치단체 사이의 행정적 책임의 소재를 불명확하게 한다.

⑤ 사무 : 국회의원 선거, 근로기준 설정, 의약사 면허, 도량형, 외국인 등록, 대통령선거, 여권발급

4) 기관위임사무는 법정조치가 불요(직권위임), 단체위임사무는 법정조치가 필요(법정위임)

5) 가족관계등록사무(구 호적사무)의 성질

① 성격 재규정(2008.1.1) : 호주제 폐지로 호적사무가 가족관계등록사무로 변경됨에 따라 그 성격을 국가사무로 명확하게 규정

② 대법원이 그 사무를 관장하되, 그 등록사무 처리에 관한 권한을 시·읍·면의 장에게 위임하고, 사무처리에 소요되는 비용은 국가가 부담하도록 함(그러나 이 경우 강학상으로는 여전히 기관위임사무로 해석될 수 있으며, 지방자치법상으로도 아직 자치사무로 예시되어 있어 논란의 소지는 남아 있다)

* 주민등록사무는 가족관계등록사무와 별개로 자치사무로서 시·군·구가 관장하고 비용부담도 시·군·구가 부담

5. 우리나라의 교육자치

1) 우리는 집행기관은 분리, 의결기관은 통합된 절충형

2) 광역자치단체단위로 이루어짐. 교육·학예·체육에 관한 사무는 시·도(광역자치단체)의 사무로 되어 있다

3) 교육감은 주민직선으로 전환. 교육위원회의 교육의원은 주민직선으로 선출

4) 교육감의 임기는 3기에 한하여 계속재임(연임) 허용

5) 교육자치 재정

① 지방교육세 : 시·도는 목적세로서 지방교육세를 부과·징수. 지방세 중 재산세·자동차세·등록세·레저세·담배소비세에 부가하여 징수

② 교육비특별회계, 지방교육재정교부금

* 2011.1부터 등록세는 면허세와 통합되어 등록면허세로 개편된다(2009.3 지방세법 개정)

6) 교육자치에 대한 지도·감독

① 교육과학기술부장관은 시·도의 교육·학예사무에 관하여 조언·권고·지도할 수 있다. 단, 교육감이 지방의회의 의결에 대하여 재의요구 또는 제소를 하는 경우와 소관사무 중 선결처분을 하는 경우 교육과학기술부장관에게 보고하도록 하던 의무규정은 삭제

② 교육감은 국가의 위임사무에 관해서는 직무상 이행명령 등 교육과학기술부장관의 지도·감독을 받는다.

③ 교육과학기술부장관은 교육감의 명령·처분에 대하여 시정명령 및 취소·정지권을 갖는다. 단, 자치사무에 대한 것은 법령에 위반한 경우에 한한다.

7) 일반행정과의 연계 : 지방교육자치에 관한 법률이 개정되어 의결기관인 교육위원회를 시·도의회내 상임위원회로 통합하고 지방교육행정협의회가 구성되는 등 교육자치에 대한 자치단체장의 책임과 연계가 강화

① 지방교육행정협의회 : 교육감과 시·도지사간에 지방교육관련 업무협의를 활성화하기 위하여 지방교육행정협의회를 조례로 설치

② 교육위원회의 시·도의회내 상임위원회화 : 일반행정과 교육자치의 연계성이 높아짐

6. 자치경찰

1) 일본은 자치경찰체제를 원칙으로 하고 국가경찰요소를 가미한 절충형

2) 우리나라 경찰제도의 소속과 지도·감독

① 지방경찰청은 시·도지사 소속으로 되어 있으나, 지방경찰청장은 중앙의 경찰청장의 지휘·감독을 받는다.

② 지방경찰위원회가 시·도에 없다.

<오답정리> 1. 자치사무는 위법성에 대한 국가의 사후적 통제가 불가능하다(×) -> 자치사무에 대해서는 위법한 경우에 한하여 국가가 사후적 감독을 할 수 있다. 2. 포괄적 국고보조사업 1) 지방이양시 축소가 예상되는 사업 2) 모든 지방정부의 공통된 사업 3) 지역주민의 의사반영이 필요한 사업 cf. 사무의 성격상 명백히 국가사무인 사업× 3. 자치단체장의 권한을 대행(직무대리×)하는 부단체장은 법령과 당해 자치단체의 조례나 규칙이 정하는 바에 의하여 당해 자치단체의 장의 권한에 속하는 사무를 처리한다. 4. 우리나라 지방행정 기관은 일반행정기능과 사업경영기능이 구별되지 않고 동일하게 계선조직에 통합되어 자치단체가 직접 경영하므로 비능률적이다. 5. 현행 자치법에 의하면 시는 인구 5만 이상, 읍은 인구 2만 이상으로 법정화되어 있지만, 광역시는 현재 그 구체적 요건이 법률에 규정되어 있지 않아 어떤 시를 광역시로 할 것인지의 문제가 다분히 정치적 판단과 역학관계에 따라 결정되고 있는 것이 문제이다. 6. 포괄적 사무배분방식은 융통성이 있고 간편하지만 자주성을 위협할 우려가 있고 지역적 특성을 살릴 수 없다는 단점이 있다. 7. 기관위임사무는 실질적으로 그 비중이 가장 높다. 8. 우리나라의 교육자치는 기능적 자치이다. 9. 단체위임사무는 지방의회와 자치단체장이 공동으로 위임받아 처리하는 사무

<국가재정과 지방재정의 차이>
국가재정	지방재정
포괄적 기능(자원배분·소득재분배·경제안정화) 수행	자원배분기능 수행
응능주의	응익주의
가격원리 적용 곤란	가격원리 적용 용이
기업형 정부 적용 곤란	기업형 정부 적용 용이
전략적 정책기능	전술적 집행기능
형평성	효율성
비경쟁성	경쟁성(지방정부간)
조세에 의존	세외수입에 의존
지역간 이동성 없음	이동성 높음(티부가설)
획일성	다양성
양출계입적 성격	양입계출적 성격(타율성)

 

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