<총론 제8절 행정학의 주요이론 (1)>

제8절 행정학의 주요이론

󰊱과학적관리론

Ⅰ.의의:고전적 관리이론으로 경영의 합리화 뿐 아니라 행정의 능률화에도 기여

#고전적 행정이론의 특징비교

구분	관료제이론	행정관리설	과학적 관리론
학자	M.Weber	Gulick	Taylor, Ford
이념	합법성, 능률성	능률성,전문성,	능률성,전문성
관리방식	하향적 통제	하향적 관리	상향적 분업
핵심	구조설계(계층제)	관리	관리(과학적 법칙)

*과학적 관리론이 더 귀납적·실증적·과학적인 연구라는 평가를 받는다.

Ⅱ.과학적 관리론의 등장과 행정에의 도입

행정에의 도입:엽관제의 폐단을 극복하기 위한 진보주의 개혁운동의 일환으로 정치로부터 행정을 분리시키고 행정을 민간경영차원에서 접근하고자 과학적 관리론을 공공부문에 도입

Ⅲ.주요원리

1.Taylor System:

(1)의의: <과학적 관리법>에서 시간연구와 동작연구에 의해 작업여건을 표준화·작업량부여

(2)‘과업관리의 원리’

-시간동작연구를 통한 일일과업의 설정

-작업의 표준적인 제여건의 설정

-차별적 성과급

-일류직공만이 할수 있을 정도의 많은양

(3)기업관리의 4대 원칙

①목측·경험에 의한 측정을 지양하고 진정한 작업과학 및 관리원칙의 발견

②직공의 과학적인 선발·교육 및 능력발전

③관리의 전문화

④일과 책임이 관리자와 노동자 쌍방간에 균등하게 구분될 것 등

2.Ford System(동시관리)

(1)의의:더브릭(기본동작연구)을 이용하여 작업공정을 세분화../ 이동조립법을 고안

(2)특징

-경영이 이윤추구의 수단이라기보단 국민에대한 봉사수단이 되야 한다고 주장=>백색사회주의라는 비판을 받음

-합리적인 경제인관에 입각하여 고임금 저가격

(3)4대경영원리:①생산의 표준화②부품의 규격화③공장의전문화④유동조립법에 의한 작업의 기계화와 자동화

3.Fayol System(전체관리)

-생산공장만에 대한 기계적 관리를 넘어서 조직 전반적인 관리가 생산성에 미치는 영향까지도 종합적으로 파악·관리하고자 14대 관리원칙을 주장

-하위공정에 치중했던 테일러와는 달리 최고층의 역할을 강조하는 등 하향적 관리를 중시

Ⅳ.과학적 관리법의 특징

(1)이념으로서 능률

(2)변수로서 공식구조

(3)합리적 경제인

(4)폐쇄적 환경관

Ⅴ.과학적 관리법의 공과

1.공헌

-행정학 성립에 기여

-행정개혁의 원동력

2.한계

-구조지상주의

-능률지상주의

-편향된 인간관

󰊲인간관계론

Ⅱ.인간관계론의 성립배경과 호손실험

1.성립배경

⑴과학적 관리법에 대한 반발

*4대 비인간화:기계부품화, 소유와 경영의 분리, 감시체계, 경쟁체제

⑵Hoxie위원회의 비판

⑶Hawthorne실험

2.Hawthorne공장실험

-고전적 조직론의 가정하에서 출발한 실험이었으나 결국 인간관계가 더 중요하다는 결론을 얻음

⑴조명실험

⑵계전기조립실험

⑶면접실험:어느정도 관련있음

⑷Bank선 작업실험:비공식적 사회적 규범에 의해 결정

Ⅲ.인간관계론의 특징와 내용

⑴경쟁보다는 협력에 의한 생산

⑵비공식구조

⑶사회적 능률

⑷사회인관:인간중심의 유연한 관리강조

⑸비경제적 보상

Ⅳ.인간관계론이 행정학에 미친 영향과 한계

1.긍정적인 영향

⑴조직관:비공식집단의 중요성 인식

⑵인간관:사회인, y이론

⑶능률관:사회적 능률

⑷행태론의 성립에 영향

⑸행정관리의 인간화·민주화

2.한계

⑴지나친 심리적 감정주의

⑵보수적 관리:갈등의 순기능고려x

⑶폐쇄조직이론:외부환경의 영향을 무시

⑷사회적 능률의 한계

⑸관리자를 위한 학문

⑹이원론:지나친 이원론적 인식으로 조직을 종합적으로 인식하지 못하였고, 조직의복잡한 측면도 보지 못함

⑺젖소사회학:더 많은 생산을 유도하려는데 불과

*중요) 과학적 관리론과 인간관계론의 비교

차이점		공통점
과학적관리론	인간관계론	①외부환경의 무시 ②생산·능률 향상이 궁극적 목적:관리기능적 접근(청치·행정이원론) ③관리층을 위한 연구(작업계층만 연구대상으로 함) ④조직목표와 개인목표간의 교환관계 인정:다만 과학적관리론은 대립요인만 제거되면 쉽게 일치되나, 인간관계론은 쉽게 일치되지 않으므로 의도적 노력필요 ⑤인간행동의 피동성 및 동기부여의 외재성 중시: 자아실현인은 아님.. ⑥욕구의 단일성 중시
직무중심	인간중심
공식적 구조관	비공식적 구조관
능률성과 민주적 목표와의 조화가 이루어지지 못함	능률성과 민주적 목표가 조화를 이룸
인간을 기계의 부품화	인간을 감정적 존재로 인식
합리적·경제적 인간	사회적인간
기계적능률성	사회적능률성
경제적 동기(물질적 자극)	비경제적·인간적 동기
시간·동작연구 등	호오돈 실험
1930년대 이전	1930년대 이후
능률 증진에 기여	민주성의 확립에 기여
과학적 원리 강조	보편적 원리비판

*인간관계론은 과학적 관리론과 마찬가지로 행정을 기본적으로 관리로 보는 ‘관리기술적 접근’에 해당

󰊳행태론적 접근

Ⅰ.의의

①행태:인간이나 집단의 가치관,사고,태도,의견 등을 총칭하는 것으로 행태론이란 종전의 거시적인 이념·구조·제도보다는 인간이 어떤 가치관·태도·동기·의도를 가지고 있는가를 알아보기 위하여 면접이나 설문조사 등 사회심리학적 접근을 통하여 개인의 표출된 행태(관찰가능한 외면적 행태)를 객관적·실증적으로 분석하는 것/ 행태론은 1940년대에 체계화됨

*스키너의 강화이론이 행태중심연구의 발단→버나드의 관리자의 기능→사이먼의 행정행태론·행정학→동기부여학파(1960년대)

Ⅱ.다른이론과의 구별

⑴심리학적 행동주의와의 차이: 행태주의는 특정 질문에 따른 반응을 통해 파악해 볼 수 있는 태도·의견·개성 등도 팽태에 포함시킴 /심리학적 행동주의는 명백한 자극·반응으로 볼 수 있는 것만.

⑵과학적 관리론과의 차이:제한된 합리성 강조

⑶인간관계론과의 차이:공무원을 합리적인 의사결정주체로 가정함

*행태론은 과학적 관리론과 인간관계론 양자를 객관화하고, 실증적인 절차를 통해 현실성있게 적절히 조합한 것

Ⅲ.행태론의 연구전제

⑴협동적 집단현상으로서의 행정

⑵가치와 사실의 분리:주관적인 경험·가치영역은 의식적으로 배제

⑶자연과학적인 연구방법(논리실증주의):사회현상을 자연현상과 동일시하고, 논리실증주의사용

⑷인간행태의 규칙성·유형성

⑸종합적 행정관점

①인간관:행정인 또는 복잡인

②능률관:종합적 능률

③합리성:제한된 합리성

④조직관:구조론적 접근

Ⅳ.행태론의 주요특성

⑴원리접근법에 대한 비판:경험적 검증을 거치지 않은 속담·격언에 불과

⑵가치와 사실의 분리

①관찰가능한 객관적인 사실중심의 외면적 행태만을 연구

②기술성(처방성)보다는 가치를 배제하고 수단의 가치중립성을 중시하는 가치절연적,가치중립적,몰가치적,가치지양적,가치맹목적인 정치·행정신이원론의 입각

⑶예량적·조작적 분석

⑷논리적 실증주의:가설을 경험적으로 검증, 이때 가설은 기존의 이론에서 도출됨

⑸집단행태 및 행정문화의 중시

⑹순수과학적 연구:사회현상도 자연현상과 마찬가지로 엄밀한 과학적연구가 가능하다고 봄

⑺연합학문적 성격

⑻방법론적 개체주의:표준화된 획일적 인간의식을 부정, 인간을 자아실현인 내지 복잡인으로 간주하고, 인간의 사고나 의식은 그가 속한 집단의 고유한 특성에 따라 결정되지 않고 각자 다르다는 방법론적 개체주의에 입각

Ⅴ.행태론의 공헌

⑴행정연구의 과학화

⑵의사결정과정론과 사회심리학적 접근방법의 개발

⑶정치·행정신이원론과 공·사행정새일원론 확립:Simon은 행정을 의사결정으로 인식하면서도 연구방법에 있어서는 행정의 과학화를 위해 가치와 ·사실을 구별

Ⅵ.행태론의 한계

⑴기술 및 방법에 치중한 나머지 연구대상화 범위의 제약

-지나친 객관주의·계량주의/ 자료조작의 가능성도 높음

-폐쇄적 이론

⑵가치판단배제의 비현실성과 경험적 보수주의 경향

-절박한 사회문제를 처방하지 못하고 비현실적인 보수주의를 초래(적실성 결여)→비판

-가치결정뿐 아니라 수단을 선택하는 사실결정에 있어서도 가치판단이 개입됨

⑶공행정의 특수성 과소평가

⑷어용학설:선량주의의 도구로 전락할 가능성..

⑸개도국에의 적용곤란

󰊴 생태론적 접근

Ⅰ의의 및 대두배경

 

1.⑴생태론적 접근법:행정을 하나의 유기체로 파악. 행정현상을 자연적·사회적 환경과 관련시켜 이해하려는 접근법

⑵행정학적 의의:환경과의 관계를 처음연구한 개방체제적·거시적접근이나 환경에 대한 행정의 종속변수적 측면을 강조한 생태론적 결정론이 한계

2.대두배경:구조기능주의적 분석에 입각하여 선·후진국간 행정체제의 특징규명

-Gaus의 <행정에 관한 반성>에서 시작됨

*Gaus의 생태론:(행정이론은 정치이론이라고 주장)주민,지리·장소, 물리적기술, 사회적기술, 욕구·사상·이념, 재난, 인물

Ⅲ.Riggs의 생태론

1.사회이원론:농업사회와 산업사회

2.사회삼원론:프리즘적 사회

(2)사회삼원론과 프리즘적 사회

구분	융합사회	프리즘적 사회	분화사회
사회구조	농업사회	전이·과도·굴절사회	산업사회
관료제모형	안방모델(공사의 미구분)	사랑방모델	사무실모델
행정인	자유사상가	인텔리겐처	지성인

(3)프리즘적 사회의 특징

①고도의 이질성

②기능의 중첩

③연고우선주의

④형식주의:T.Heady는 이를 제도적 모방성이라 함

⑤다분파주의

⑥다규범성(이기주의적 무규범성)

⑦가격의 부정가성:보답성·의리성 등 시장외적요인이 작용

⑧양초점성:관료의 권한이 실제로는 법제상 권한을 능가

⑨권한·통제의 불균형

⑩상향적·하향적 누수체제와 전략적 지출

⑪신분·계약의 혼합관계

⑫가치의 응집

⑬천민기업가

⑭의존증세군

Ⅳ.생태론의 공헌과 비판

1.공헌

⑴각국 행정의 정치·경제·사회적 조건 적극 규명:개방적·거시적 안목제공

⑵비교행정의 필요성 및 방향제시

⑶종합과학적 연구활동 자극

⑷후진국 행정연구와 중범위이론 정립에 기여:후진국행정현상을 이해하는데 크게 기여하였으며, 보편적이론보다는 중범위이론에 자극을 주어 행정연구의 과학하에 기여

2.한계

⑴생태론적 결정론:국가발전에 대한 독립변수로서의 쇄신적 행정엘리트의 역할 경시

⑵gdowjd의 방향·목표·가치의제시 부족

⑶변화와 발전 설명 곤란(정태적이로 균형적인 이론임)

⑷일반이론화에 한계:특정국가의 개별적 환경만을 연구

󰊵체제론적 접근

:행정현상을 하나의 유기체로 보아 행정을 둘러싸고 있는 다른 환경적 제요소와의 관련성 속에서 행정상태를 연구하려는 개방체제적 접근법

Ⅱ.사회체제론(parsons)

1.체제의 특징

⑴분화와 통합

⑵환경과의 상호작용

⑶경계성과 균형성

⑷개방체제

⑸전체론적 인식:공동목표를 지님

⑹AGIL: 목표달성·체제유지·환경적응·통합기능을 수행

*중요)개방체제의 특징

⑴5단계 순환과정:투입-전환-산출-환류-환경

⑵4대기능의 수행:목표달성·체제유지·환경적응·통합기능을 수행

⑶부정적환류와 부정적엔트로피:조직이 해체·소멸·무질서로 움직여가는 엔트로피를 부정하고 환경과의 균형과 안정을 추구

⑷정보관리기능:의사결정의 합리성제고(체제분석)

⑸동태적균형 및 동태적 항상성 추구:체제의 특징은 불변상태이며, 환경과 균형을 유지. 투입과 산출이 부단히 이루어지면서 유지되는 균형임

⑹분화와 통합:통합에 기초를 둔 분화를 의미

⑺불확정성과 규제력·적응력

⑻등종국성:유일최선의 문제해결법은 없다.

Ⅲ.정치체제론

 

Ⅳ체제론적 접근의 특징

⑴환경:체제밖의 모든영역

⑵투입

⑶전환:목표를 설정하고 필요한 정책을 결정하는 일련의 내부적 과정

⑷산출:결과물

⑸환류:시정조치단계로서 행정책임이나 행정개혁을 통한 개선된 체제의 흐름

*피드백의 종류

①적극적·긍정적피드백: 목표의 수정·변화·불균형추구→긍정적 엔트로피→혼돈이론

②소극적·부정적피드백: 오차의 수정, 안정·균형·질서추구→부정적엔트로피→개방체제이론

Ⅴ.체제론적 접근의 특징

⑴연합학문적관점

⑵총체주의적 관점

⑶목적론적 관점

⑷계서적관점:체제나 현상간에 존재하는 관계의 배열이 계층적이라고 봄

⑸시간적 관점

⑹추상적·관념적 관점:연구대상을 상징으로서 취급

Ⅵ.체제론적 접근방법의 공헌과 한계

1.공헌

①거시적으로 전체를 봄/ 부분간의 상호의존성 분석

②비교연구의 일반적인 기준을 제시함(비교행정론의 발달에 기여)

③체제분석기법 등의 개발로 행정학의 과학화에 기여, 과학적인 의사결정기법 발달에 기여

④환경의 변화가 없는 경우에는 예측가능성을 높여줌

2.한계

①변화와 발전 설명 곤란: 사회개혁을 위한 적극적인 처방이나 역동성·변화·발전을 설명할 수 없다.

②인적요소 과소평가:조직을 지나치게 물화시킨 나머지 조직내 정치권력이나 갈등,의사전달, 정책결정,가치문제, 인간의 심리적·감정적·질적 행태요인을 고려하지 않음

③개도국보다는 선진국에 적합한 연구

④전환과정 설명 미흡:블랙박스

󰊶비교행정론

Ⅰ.의의

*비교행정의 연구목적

①각국 행정체제의 특성을 연구

②행정특징이 나라마다 다르게 작용하는 요인발견

③행정체제의 성패에 관련된 정치적·사회적·문화적 요인을 검증·분석

④국가별·문화별로 관료제의 차이설명

⑤관료제의 능력을 개선할 수 있는 방법 모색

Ⅱ.발달배경

⑴미국행정학의 적용범위상 한계

⑵행정학의 과학화·객관화 요청

⑶비교정치론의 영향

⑷후진국에 대한 경제·기술원조

⑸유럽학자들의 학문적 영향

⑹비교행정연구회의 활동

Ⅲ.비교행정의 접근방법

(1)Riggs의 분류

①규범적접근→경험적·실증적 접근법으로

②개별례적→일반법칙적

③비생태적→생태적 접근법으로

(2)Heady의 분류

①수정전통형

②발전지향형

③일반체제모형

④중범위모형(Heady는 가장 효과적인 중범위모형이 관료제모형이라고 주장)

Ⅳ.비교행정론의 공헌과 한계

1.공헌

-신생국행정연구에 기여

-공식적인 법규가 아닌 실제 운영상태를 구조기능주의적 관점에서 비교·연구=>행정연구의 과학하에 기여함

2.한계

-환경을 지나치게 강조한 나머지 생태론의 범주를 크게 벗어나지 못함

-개도국의 이데올로기 등에 대한 과소평가

-인사,조직,재무 등 내부관리 측면에 연구의 초점을 둔 나머지 신생국의 사회기술 관련 연구나 후진국실정에 맞는 실천적이 연구가 부족

󰊷발전행정론

Ⅱ.발전행정론의 특징과 지향

1.이념적 ·이론적 지향

⑴선량주의적 관점과 독립된 행정변수로서의 발전행정인

⑵국가주의적 관점

⑶경제이론과 고전적 경제이론의 결합

*발전행정론이 국가발전목표를 추구하는데 필요한 조직으로 고전적 관료제를 처방하였다는 말은 관료집단의 역할에 의존한다는 것이지 내부구조가 계층제 형태여야 함을 강조한 것은 아님.

⑷경제성장주의적 관점

2.실천적 ·전략적 지향

⑴정치·행정새일원론과 처방성

⑵변화지향적 이념으로서의 효과성 중시

⑶사회체제론과 불균형적 접근법의 중시:기관형성을 중시함

Ⅳ.발전행정론의 공헌과 한계

⑴발전개념의 모호성과 서구적 편견

⑵권력의 집중과 행정의 비대화

⑶이론적 과학성 미흡

⑷투입기능의 경시→비민주적 행정초래 가능성

⑸가치배분의 불공정성:소외계층의 발생등

기관형성(제도형성)

1.개념:행정의 국가발전을 위한 전략이나 역할의 일종으로 사회의 변동을 유도하고 촉진하기 위하여 ①새로운 공식적 조직(기관)을 형성하거나 기존조직을 수정하고②새로운 변화와 이념을 창출하고 유도·조성해가면서③사후관리하는 활동(예: 새마을사업,가족계획사업 등)

2.기관형성의 변수

(1)내적변수:내부구조,지도이념,사업활동,자원,지도력

(2)외적변수

-수권적 변수

-기능적 변수

-규범적 변수

-확산적 변수

3.평가기준

-생존능력

-자율성

-영향력

-파급효과

4.비판:엘리트가 주도하는 하향적 유도발전전략

비교행정과 발전행정의 차이

구분	비교행정	발전행정
행정이념	1950년대의 패러다임 보편성,일반성,합법성,능률성,민주성 등 강조	1960년대의 패러다임 특정성,전문성,합법성,능률성,민주성 외에 효과성 등 강조
합목적성	정태적, 일반법칙의 모색	동태적,목표지향적
방법론적 가치관	기능주의,체제의 특징 중시	실용주의, 체제의 능력중시
변수로서의 행정	종속변수, 발전에 대한 비관주의, 결정론	독립변수, 성장에 대한 낙관, 임의론
이론의 성향	균형이론, 정치·행정이원론	변동이론, 불균형이론, 정치·행정일원론
분석지침	체제분석, 경제적 합리성	체제분석+정책분석, 정치적 합리성
사회변동과 행정	전이적 변화	계획된 변화
행정챙태	행정인의 자격으로서 지식·정보의 양만을 중시	행정인의 자격으로서 지식·정보외에 쇄신, 성취지향성을 요구
과학성	개도국의 행정현실은 왜 이렇게 낙후되었는가 하는 진단차원, 과학성 추구, 공간적 차원의 분석(국가간 비교)	어떻게 이를 극복할 것인지의 처방차원, 기술성 추구, 시간적 차원의 분석(변화유도)

󰊸신행정론

-행태론과 실증주의에 대한 반대명제

-행정이 사회적 적실성과 실천성을 갖추어야 한다고 주장

Ⅲ.신행정론의 주요특성

⑴새로운 가치로서의 사회적 형평

⑵격동에의 대응과 능동적 행정의 중시: 적극적 행정인을 중시

⑶정책 및 문제지향성

⑷실증주의 및 행태론에 대한 비판과 현상학의 추구

①규범주의 및 가치주의를 지향

②철학적 관점에서 내부주관성이나 감정이입을 통한 상호인식작용을 중시하는 현상학적 접근법수용

⑸사회적 적실성·기술성(처방성)중시

*신행정론은 과학적연구를 반대한 것은 아니며, 과학적 지식을 사회문제를 해결하는데 사용하자고 주장함

*신행정론의 연구방향:응용적,처방적,수익자지향적,가치지향적,철학적이어야 한다.

⑹조직과 개인의 통합과 계층제의 타파(후기관료제 모형)

⑺고객지향적 행정과 민주적 행정모형 강조

-국민을 이질적(빈부격차)인 것으로 보고 형평성 중시

*참고) 신행정론과 발전행정론의 비교

공통점	차이점
①행정인의 적극적 역할 ②정치·행정일원론(가치지향) ③사회문제 처방성 및 적실성 ④과학성 부족 ⑤효과성·효율성 및 변화지향적 이념중시	발전행정론	신행정론
	개도국에 적용	선진국에적용
	1960년대	1970년대
	성장·발전위주, 효과성	분배·윤리·복지위주, 형평성
	전문공무원 위주의 행정	비전문가(고객)의 참여위주의 행정
	기관형성 중시	기관형성 비판

Ⅳ.유용성과 한계

1.유용성

-후기산업사회의 행정연구를 이끄는 계기가 됨

-연구의 적실성 제고

-1980년대 중반에 행정의 정당성을 회복하려는 블랙스버그선언의 밑거름으로 작용

2.한계

-능률성저해우려

-관료제를 대체할 만한 조직원리를 아직 발견못함

-형평성과 행정기관의 목표의 마찰 가능성

-경험적 검증이 부족한 반대가설 수준의 이론이며, 주관적인 내면세계를 어떻게 연구할 것인지, 현상학에 대한 구체적인 방법론제시 미흡

-일시적인 분위기

-고객의 참여를 중시한 나머지 전문행정성 부족하다는 지적도 있음

*블랙스버그선언의 주요내용

①행정의 정당성이 추락한 이유:정부의 역할에 대한 공공의식의 왜곡때문(goodsell의 관료제옹호론)

②행정의 정당성 향상방안:행정의 특수성 인정

③행정의 정당성을 위한 헌법적 근거:행정(관료)이 의회나 대통령 등 선거로 선출된 고위공직자들에 의하여 위축되는 것은 적절치 못하다고 주장

④전문직업주의의 확립

→신행정론보다 훨씬 집중력과 방향성이 있는 논리를 전개했고 공무원의 행동규범을 위해 제시된 대안들도 매우 구체적이었음

후기행태주의

⑴의의: 가치평가적인 정책연구를 지향하는 입장으로 정책과학의 발전에 견인차역할

⑵대두:D.Easton에 의하여 행정학에 도입되었는데, 행정의 정책지향성 내지는 가치지향성, 실행과 적실성을 강조

⑶특징: 주의주의, 주관주의를 표방. 급박한 사회문제해결을 위해 과학적연구·계량적 분석방법을 쓰자고 주장.

*주의주의·주지주의

주의주의	주지주의
의지,감정	지성,이성
자발론	결정론
후기행태주의(현상학)	형태주의(논리실증주의)
주관주의	객관주의

󰊹현상학

Ⅰ.의의

①대상의 본질을 직관적으로 인식하여 서술

②표출된 외면적 행태보다는 행위자의 내면적인 의도가 결부된 ‘의미있는행태’를 연구해야 한다는 것

③사회현상은 자연현상과 달리 인간의 의식이나 동기, 언어 등으로 구성되며 그들의 상호 주관적인 경험으로 이룩되는 것이므로 외면보단 그 이면에 깔린 동기를 이해하는 것이 중요하다고 봄

Ⅱ.대두배경

⑴행태론에 대한 반발

⑵Harmon의 행위이론

※Harmon의 행위이론

1.행위이론의 특징

⑴행정적 실천:행정의 가치와 지식은 공공성(책임성)을 지향하는 실천이 필요

⑵능동적 인간:행종의 의도성과 주관적 의미를 중시

⑶상호공존성:담론, 의사소통중시

⑷합의적 규칙과 반응성

⑸개인적 책임:행정인의 적극적 책임 중시

2.행위이론의 전제

⑴사회과학과 자연과학의 구별

⑵행위의 의미탐구:주의주의

⑶개인과 사회의 상호작용

⑷외재적 결정론의 배척:인간의 행위가 사회적·비사회적으로 제약받아서는 안됨

Ⅲ.특징

⑴인간중심적 접근법(인본주의):기술문명과 물질주의, 관료제화, 공식화,법제화 등에 의하여 초래된 인간의 물상화현상을 배격하고 인간소외의 본질을 파헤치려는 것이며, 인간을 자유의지를 지닌 자발적·능동적 자아로 간주

⑵상호주관성 중시

⑶행태가 아닌 행위 중시

⑷철학적 연구방법: 객관적인 실재보다는 명분이나 가치를 중시하는 명목론·유명론 견지

Ⅳ.현상학과 행태론의 차이

현상학	구분	형태론
주관주의·내면주의	관점	객관주의·외면주의
유명론(명분·가치)	존재	실재론
반실증주의(철학적)	인식	실증주의(과학적)
자발론(인본주의), 독립변수	인간	결정론(도구주의), 종속변수
개개의 사례나 문제중심	방법	일반법칙적
능동적·사회적 자아(신비주의)	자아	수동적·원자적 자아(개체주의)
비계층구조	조직구조	계층구조
다양화된 행정패턴	행정패턴	표준화·유일최선의 방식추구
참여적, 고객지향, 정책지향	지향	비참여적, 생존지향, 관리지향
대응성, 책임성	이념	합리성, 능률성
사회현상≠자연현상	사회관	사회현상=자연현상

※현상학과 행태론은 인간을 연구대상으로 하며 미시이론으로 동일하나 현상학은 능동적·사회적자아, 행태론은 수동적·원자적 자아를 중시/ 현상학은 일반적으로 개체주의(환원주의)로 보지만 행태론과 비교시에는 타인과의 의사소통을 중시하는 사회적 자아 때문에 상대적으로 신비주의(전체주의)로 본다

Ⅴ.공헌과 한계

-거시→미시적 관점으로 재전환

-인간의 행위는 무의식의 산물일 수도 있다는 점을 고려 못함

-여전히 원자적이어서 사회적 차원의 분석이 미흡하다는 지적이 있다.

󰓍비판행정학

Ⅰ.의의

-프랑크푸르트학파에 의해 체계화되었으며 행정학에는 Denhardt에 의해 본격도입되어 J.White, Forestter, W.Dunn에 의해 정책분석 등에 응용

-행정이란 민주적 공개성이 확보된 상태하에서 관료와 고객간에 자유로운 의사소통이 이루어져야 한다는 것을 강조

Ⅱ.인식론적 관점(세가지 이성이 모두 중요하다고 봄)

⑴도구적 이성:인간을 목표달성의 기술적 수단으로 이해

⑵실천적·해석적 이성: 인본주의적관점, 구성원간의 의사소통을 중시

⑶비판적·해방적 이성

△비판이론의 핵심개념:모순과 변동(변증법적 변동), 비판적 이성과 상상력, 해방과 자주적 결정

Ⅲ.비판행정학의 특성

⑴총체성

⑵의식과 이성 중시

⑶인본주의:인간소외를 극복하려는 것

⑷비판적 관점:고정관념(근본주의,보편주의,메타설화)을 배격하며 비판적 이성을 중시

⑸상호담론:왜곡없는 자유로운 의사소통과 토론

Ⅳ.평가

(1)긍정: 지식과 권력을 시민에게 분산할 것을 처방, 후기산업사회의 행정개혁원리로 큰 호응.

(2)부정:일반화의 오류 및 치우침의 오류가 있음./ 새로운 제도적 대안에 대한 구체적 설명 미흡

󰓍담론행정

Ⅰ.의의:정책결정을 위한 구성원간의 평등한 의사소통을 말함,

*헌정주의(비선출직공무원은 헌법적 가치에 먼저 충성)=>보수적대안임

*공동체주의(시민들이 정책결정에 직접참여)=>비현실적인 이론

Ⅲ.담론이론의 주요내용

1.이론적 기초

①공공행정의 주체가 종전의 관료기구→에너지영역으로 대체된다. 에너지영역은 정책네트워크, 기관간 정책연합, 시민단체 등 다양한 사회적 구성으로 이루어짐

②행정이란 국민과의 민주적이고 자유로운 담론을 통해서 국민이 원하는 의미를 파악하여 정책에 반영하는 것이다.

③정책은 소수 전문관료제의 ‘합리적분석’이 아니라 ‘의미의 포착’에 의하여 형성되며 자유로운 토론이 행정의 핵심으로 이론적 기초는 구성주의와 현상학, 해석학임

④담론이론의 이념적 기초와 효용은 의사소통을 통한 행정의 민주성, 대응성, 정당성임

2.담론의 보증

①Fox&Miller는 ‘진정한 의사소통이론’과 나아가 Arendt의 ‘논쟁적 긴장이론’을 수용한다.

②Habermas의 진정한 의사소통이론은 발언자의 진지함, 표현의 명확성, 주장의 명확성, 토론상황에의 적합성을 가정한다. 담론이론에서는 조화로운 의견일치보다는 논쟁과 자기주장을 적극 펼친다. 담론의 핵심은 논증적 행위이며 거기에는 규율이 있다.

*담론의 규율:①담론의 진지함, ②상황에 적합한 의도 ③자발적인 관심 ④토론에 실질적 기여

3.담론의 형태

-계층제구조보다 적정수담론(정책공동체)이 가장 바람직하다고 주장한다.

⑴소수담론:전통적 관료제

⑵다수담론:이슈공동체

⑶적정수담론:정책공동체

제8절 행정학의 주요이론

1. 인간관계론

1) 한계 : 관리자를 위한 학문(관리자를 연구대상에서 제외), 젖소사회학

-> 과학적 관리론과 인간관계론 모두 관리자는 연구대상에서 제외함

2) 사기가 높아지면 생산성이 높아진다는 사기실재론에 근거.

3) 행태론 성립에 영향

4) 조직행위의 비정형성과 비구조성의 설명에 많은 관심을 기울이고 있다.

5) 과학적 관리론과 인간관계론은 조직목표와 개인목표간의 교환관계를 인정(조화가능성은 인정)

2. 행태론적 접근 C.I.Barnard의 <관리자의 기능> 협력이론 주장 -> Simon의 행태론에 큰 영향을 미침

1) 행태론의 연구전제

① 행정을 합리적·협동적·집단적인 의사결정과정이자 사회적 집단현상으로 인식

② 사회현상을 자연현상과 동일시하고 논리실증주의를 사용

③ 고전(과학적 관리론)과 신고전적 입장(인간관계론)을 통합 : 행정인 또는 복잡인, 종합적 능률, 제한된 합리성, 구조론적 접근

2) 주요특성

① 관찰가능한 객관적인 사실중심의 외면적 행태만을 연구대상으로 함(가치 배제)

② 특정질문에 따른 반응을 통해 볼 수 있는 태도, 의견, 개성 등도 행태에 포함

③ 개량적·미시적 분석에 중점

④ 집단행태 및 행정문화의 중시

⑤ 집단의 고유특성을 인정하지 않는 방법론적 개체주의

⑥ 원리접근법을 비판. but 과학적 규칙성의 발견을 추구. 종합과학적인 성격.

3) 한계

① 가치결정뿐아니라 수단을 선택하는 사실결정에 있어서도 가치판단이 개입됨

② 위정자에 의하여 어용학설로 이용당할 우려(엘리트를 위한 학문, 선량주의의 도구로 전락할 가능성)

③ 행정의 공공성이나 공행정의 특수성을 과소평가 -> 신행정학에 비판받음

④ 개도국에의 적용곤란

⑤ 지나치게 엄격성과 논리성 및 정밀성을 강조하기 때문에 그 논리가 형식논리에 빠지기 쉽다.

3. 행정의 정체성

1) 정치행정일원론 : 정체성을 찾기 어려움

2) 정치행정이원론 : 정체성을 찾기 쉬움. 그러나 행정행태론은 정체성 확보가 어렵다.

4. 생태론적 접근 : 특수성, 정태적 균형

1) 사회이원론에서 농업사회는 형식상 권력(전체권력)이 실질적 권력(개인권력)보다 작은 반면, 산업사회는 형식상 권력이 실질적 권력보다 더 크다. 이때 실질적 권력은 관료개개인을 말한다.

2) 프리즘적 사회의 특징

① 다규범성·상용성

② 형식주의 : 형식(공식구조)과 실제(기능)간의 괴리. T.Heady는 이를 제도적 모방성이라 함

③ 양초점성 : 관료의 권한이 법제상으로는 상당히 제약되고 있으나 현실적으로는 이를 능가

④ 천민기업가 : 단기사업이나 고리금융에 집착

⑤ 외존증세군 : 권력자가 생산적 활동보다는 기업가의 재력에 의존

3) 생태론의 공헌

① 중범위이론에 자극을 주어 행정연구의 과학화에 기여

② 비교행정의 필요성 및 방향 제시

③ 각국 행정의 정치·경제·사회적 조건(환경) 적극 규명 : 행정체계를 개방체제로 파악하여 문화적·환경적 요인과의 상호관련성 속에서 행정을 고찰함으로써 행정연구에 있어 개방적·거시적 안목 제공

5. 체제론적 접근 : 보편성, 동태적 균형, 정태적 발전

1) 정치체제론

① D.Easton : 순환적흐름, 문지기가 통과시켜주는 문제만 투입

② Almond : 투입기능, 산출기능

<개방체제의 특징> 1. 5단계 순환과정 : 투입-전환-산출-환류-환경 2. 4대기능(AGIL)의 수행 3. 부정적 환류와 부정적 엔트로피 : 환경과의 균형과 안정을 추구 4. 정보관리 기능 5. 동태적 균형 및 동태적 항상성 추구 6. 분화와 통합 : 개방체제에서 발전이란 ‘통합에 기초를 둔 분화’를 의미 7. 불확정성과 규제력·적응력 8. 등종국성 : 상이한 시작조건과 진로를 통하여도 결국에 가서는 동일한 최종성과를 나타낸다는 것으로 유일최선의 문제해결방법은 없다는 상황적응론적 인식

2) 피드백의 종류

① 적극적·긍정적 피드백 : 목표의 수정, 변화·불균형·무질서 추구 -> 긍정적 엔트로피 -> 혼돈이론

② 소극적·부정적 피드백 : 오차의 수정, 안정·균형·질서 추구 -> 부정적 엔트로피 -> 개방체제이론

3) 특징

① 유목적적 관점 : 모든 체제는 목적을 가짐

② 계서적 관점 : 체제나 현상간에 존재하는 관계의 배열이 계층적

③ 시간적 관점, 추성적·관념적 관점(경험적×)

4) 공헌 : 신생국행정체제의 비교연구를 위한 비교행정론의 발달에 기여, 과학적인 의사결정기법 발달에 기여

5) 한계

① 특수한 인물의 성격·개성·리더십 등 인적 요소를 과소평가하였다.

② 조직내 정치권력이나 갈등, 의사전달, 정책결정, 가치문제, 인간의 심리적·감정적·질적 행태 요인을 고려×

③ 선진국에 적합한 연구

④ 균형(동태적 균형)적·정태적 이론. 생태론의 연장선상에 놓여 있음

6) 생태론과 체제론의 차이

생태론	체제론
① 행정현상을 특수한 자연적·사회적·문화적 환경과 관련시켜 이해	① 자연현상이나 사회현상을 전체의 한 부분으로 이해
② 후진국의 특수한 행정현상 연구에 기여	② 후진국보다는 선진국에 더 적합
③ 행정의 특수성을 강조하는 중범위이론	③ 더 거시적이고 연합학문적이며, 일반화된 관념적 이론

6. 비교행정론 : 횡단면적 분석

1) 발달배경 : 후진국에 대한 경제·기술 원조(마샬플랜), 비교행정연구회(CAG)의 활동

2) F.W.Riggs의 분류 : 경험적·실증적 접근법, 생태적 접근법, 일반법칙적 접근법

7. 발전행정론 : 동태적 불균형 이론, 동태적 발전

1) 한계 : 서구화를 발전이라고 보는 서구적 편견이 개재됨, 이론적 과학성 미흡

8. 신행정론

1) 전개과정

① D.Waldo가 주도하여 개최했던 Minnowbrook 회의

② D.Waldo, G.Frederickson, V.Ostrom, Harmon, Ramos, Marini, Kirkhart 등이 참여

③ 1971년 미국행정학회(ASPA)에 토의결과를 보고서(New Public Administration)로 제출하였고, Marini는 그 결과를 토대로 <신행정학을 지향하여>라는 저서 발표

2) 주요특성

① 내부주관성이나 감정이입을 통한 상호인식작용(간주관성)을 중시하는 현상학적 접근법 수용

② 조직과 개인의 통합과 계층제의 타파(후기관료제 모형) : 민주적, 분권적, 다원적 조직을 주장

③ 행정의 종국적 근원을 시민으로 보고, 고객의 참여를 강조하되, 국민을 동질적인 것이 아닌 이질적인 것으로 봄

3) 신행정론과 전문직업주의

① D.Waldo : 전문직업성 강조 - 행정학의 정체성 위기를 극복하기 위하여 기술성(처방성)차원에서 행정학의 전문직업성을 강조

② 신행정론자 : 전문직업주의 비판 - Waldo를 제외한 대부분의 신행정학자들은 윤리와 도덕적 규범으로 무장되지 못한 전문직업주의 및 가치중립적인 관리론을 비판 : 정치행정일원론

③ 블랙스버그선언 : 전문직업주의 강조 - 행정우위의 정치행정이원론

<후기행태주의> 1. 의의 : 가칙평가적인 정책연구 지향. 2. 정치체계론자 D.Easton에 의하여 행정학에 도입. 가치지향성, 실행과 적실성을 강조 3. 후기행태주의자들이 과학적 연구를 반대한 것은 아니며 오히려 그들은 통계학과 컴퓨터 분석 등 계량적 분석 방법에 매우 뛰어난 능력을 갖추고 있었다. 다만 그들은 이러한 지식과 기술을 급박한 사회적 문제를 해결하는 데 사용할것을 주장했다.

9. 현상학

1) Harmon의 행위이론 : E.Husserl이 해석학의 영향을 받아 일반철학운동으로 전개한 현상학을 Harmon 등이 행동이론 또는 행위이론을 통하여 행정학에 도입

① 특징 : 행정적 실천, 능동적 인간, 상호공존성, 합의적 규칙과 반응성, 개인적 책임

② 전제 : 사회과학과 자연과학의 구별, 행위의 의미 탐구, 개인과 사회의 상호작용, 외재적 결정론의 배척

2) 현상학과 행태론

① 현상학 : 사회명목론, 개개의 사례나 문제중심, 능동적·사회적 자아, 사회현상≠자연현상

② 행태론 : 사회실재론, 일반법칙적, 수동적·원자적 자아, 사회현상=자연현상

3) 공헌과 한계

① 공헌 : 체제론 등 거시적인 행정학 연구를 ‘미시적 관점’으로 재전환

② 한계 : 여전히 원자적이어서 사회적 차원의 분석이 미흡하다는 지적이 있다.

10. 비판행정학

1) Harbermas(<의사소통의 행위이론>저술), Denhardt 등은 비판행정학에서 ‘행정이란 민주적 공개성이 확보된 상태하에서 관료와 고객(시민)간에 자유로운 의사소통이 이루어져야 한다는 것’을 강조.

2) 이성의 유형과 비판행정학

① 도구적 이성 : 인간에 대한 통제, 실증주의(행태론)

② 실천적·해석적 이성 : 인간에 대한 이해, 현상학

③ 비판적·해방적 이성 : 사회적 제약으로부터 해방, 비판과학

3) 특성 : 총체성(부분이 아닌 전체적인 ‘연관’), 고정관념(근본주의,보편주의,메타설화)을 배격, 상호담론

11. 담론행정 : Fox & Miller ‘포스트모더니즘하에서 가장 바람직한 행정은 담론’

1) 이론적 기초 : 정책은 ‘합리적 분석’이 아닌 ‘의미의 포착’에 의하여 형성되며 자유로운 토론이 행정의 핵심으로 이론적 기초는 구성주의와 현상학, 해석학이다.

2) 적정수담론(정책공동체)이 가장 바람직. 소수담론×, 다수담론×

<심의민주주의> <------> 대의민주주의 1. 시민이 직접 참여하는 직접적이고 참여적인 민주주의이다. 2. 선호를 주어진 것으로 보는 대의민주주의와 달리 의사결정참여자들이 상호작용의 과정 중에 각자의 선호를 기꺼이 변화시킬 수 있다는 점을 전제로 한다. 따라서 투표에 의한 잘못된 집단적 선택을 바로잡을 수 있다. 3. 심의참가자의 지대추구행위나 심의불참자의 무임승차행위를 차단할 수 없다.

12.