<총론 제8절 행정학의 주요이론 (2)>

󰓍공공선택이론

Ⅰ.의의

①공공부문에 경제학적 관점을 도입하려는 접근법이다. 행정을 공공재의 공급과 소비관계로 파악하고 정부는 공공재의 공급자, 국민은 소비자로 규정하여 시장에서처럼 선호에 따라 공공재를 선택할 수 있다고 보는 이론.

②정치·경제학적 접근의 일종.(대외적으로는 환경으로부터의 정당성확보, 대내적으로는 목표의 능률적달성을 중시)

③오스트롬부부의 <미국행정학의 지적위기>를 통해 행정학에 도입됨

Ⅱ.대두배경과 문제의식

⑴공공부문의 시장경제화

⑵파레토 최적의 실현

⑶전통적인 정부관료제의 한계

⑷시민개개인의 선호중시

⑸교환으로서의 정치: 관료와 정치가가 극대화하고자 하는 것은 사익에 불과

*공공선택이론의 다양한 평가

①비시장적 의사결정에 관한 경제학적 연구

②다원론과 점증론의 극복, 정부실패와 관료제의 병리극복, 고객중심의 민주적 패러다임으로 신행정학의 일환

※공공선택론은 행정학의 지적위기를 극복하기 위한 등장배경 차원에서는 신행정론의 일환이나, 정부의 적극적 역할 배격, 정부실패 등을 경제학적 관점에서 다루었다는 점에서는 신행정론과 이질적인 측면도 있다.

Ⅲ.기본가정과 특징

⑴방법론적 개체주의

⑵공공재와 의사결정구조에 관한 연구

⑶합리적인 이기주의자: 각자의 이익을 추구하므로 개인들은 공동으로 사용하게 될 재화와 용역(공유재나 공공재)의 공급과 개선에는 자발적인 의욕을 보이지는 않을 것이라는 전제(무임승차와 집단행동의 딜레마)

⑷민주주의에 의한 집단적 결정

⑸연역적 이론과 수학적 공식의 사용: 연역적 추론과 접근을 강조

⑹재화와 용역의 공공성 및 정책의 파급효과 강조: 공공재의 비배제성과 공공성을 강조하며, 정책분석기능을 중시

⑺탈관료제적 처방:중첩적인 관할구역과 분권적 ·중복적인 조직장치(다중공공관료제)가 필요

Ⅳ.공공선택론의 주요모형

*공공선택모형은 이기적인 개인들이 자신들의 이익을 위하여 어떻게 정치적 , 경제적으로 행동하는지를 연구하여 정부실패를 설명하는 모형들이다.

1.Buchanan과 Tullock의 적정참여자수모형

②의사결정의 총비용(결정비용과 집행비용의 합,TC곡선)을 극소화하고 사회후생을 극대화할 수 있도록 공공재를 배분하기 위해서는 상반관계에 있는 의사결정비용과 외부비용을 모두 고려한 총비용의 극소점(E)에서 의사결정이 이루어져야 한다는 것.

③참여자수가 너무 많거나(만장일치) 적을 때(관료제모형) 정부실패가 발생하며, 따라서 공공선택론은 만장일치나 다수결의 원칙에 의한 선거나 투표방식 등이 최선의 공공선택방법이 될 수 없으며 적정참여자가 결정에 참여해야 한다는 것임.

*공공선택이론은 다수결원칙 등 선거나 투표에 의한 결정과는 관계가 없다.(하나의 공공선택의 방법이지만 최선의 방법은 될 수 없다는 것.)

2.Ostrom의 민주행정패러다임

⑴개념: 전통적인 Wilson식 행정관을 비판→민주적 행정모형 제시

#윌슨식 행정관: 단일권력집중, 정치와 행정의 이원론적 관점, 전문행정관료가 반드시 ‘좋은 행정’을 실현할 수 있다고 가정, 서열화된 계층제적 구조가 능률적이라고 전제.

⑵Ostrom의 행정관

①관료도 다른사람들처럼 부패할 수 있다.

②권한이 분산되지 않거나 견제없으면 남용될 가능성이 커진다.

③정치·행정일원론에 입각한 정책분석(정책결정)을 중시한다.

④계층제적인 단일의 명령계통은 주민들의 다양한 선호에 대응하지 못하며, 능률성도 떨어짐.

⑤주민선호와 환경에 적응하려면 권한의 분산과 관할권의 중첩이 필요→대안으로서 다중공공관료제 제시

3.투표자의 행태분석모형

-투표방식이 안고 있는 문제점들로 인하여 최선의 사회적 선택이 이루어지지 못하는 측면(정부실패)을 설명하는 이론들임.

⑴중위투표자정리

1)의의

①Black의 정리라고도 하며, 양대정당체제하에서 두 정당은 집권에 필요한 과반수의 득표를 얻기 위해 극단적인 선호를 회피하고 중위투표자(중간선호자)선호에 맞춘 정강정책을 제시하게 된다.

②결국 투표당사자 모두의 선호에 일치되는 선택이 이루어지기 힘들다는 모형이다

③반대로 다당제하에서는 중위투표자정리가 나타나지 않게 된다.

2)전제조건

①과반수제(다수결투표제)일 것

②유권자의선호가 단봉일 것

③투표를 통하여 선택할 대안들이 단일의 연속선상에 나타날 수 있을 것

④모든 대안들이 투표의 대상이 될 것

⑤투표자들이 가장 선호하는 대안을 솔직하게 선택할 수 있을 것

3)평가

①선택된 중위대안은 투표자 모두의 선호의 강도와 크기를 고려하지 못함

②선택된 중위대안은 모든 투표자들을 만족시킬 수 있는 대안도 아님

③선택된 중위대안은 반드시 경제적 효율성을 보장해 주는 것도 아님

⑵티부가설

①Samuelson의 전통적인 중앙정부차원의 공공재이론에 대한 반론

②발로하는 투표

③티부가설에 의한 지역간 이동은 중위대안에 대한 불만을 해소시켜주는 하나의 장치가 될 것라는 평가도 있음

④지방자치의 당위성을 옹호하는 이론으로서 경쟁의 원리에 의한 지방행정의 효율성과 지녁내 동질성은 높아지지만 지역간 형평성은 저하될 우려가 있음

#티부가설의 기본가정

①다수의 지역사회(지방정부)존재

②완전한 정보

③지역간 자유로운 이동가능성(완전한 이동)

④단위당 평균비용 동일

⑤외부효과의 부존재

⑶Arrow의 불가능성 정리

1)의의

①‘투표의 역설’이라고도 하며, 어떠한 사회적(집단적)의사결정도 민주적인 동시에 효율적(합리적)이기가 불가능하다는 현상을 의미.

②다섯 가지 공준을 모두 충족시키는 선택은 존재하지 않음을 입증, 특히 이행성의 원리가 무너지는 현상을 의미하는 ‘투표의 순환’에 주목한다.

③투표의 역설은 단봉인 중위투표와 달리 다봉의 선호를 가진 투표자가 끼어있을 경우에 나타난다.

2)다섯 가지 가능성의 조건

①파레토의 원리

②이행성의 원리:a>b 이고 b>c이면 a>c이어야 함

③독립성의 원리: 무관한 선택대상으로부터 영향x

④비독재성의 원리: 한 사람에 의한 의사결정 안됨

⑤선호의 비제한성 원리

3)평가: 정부실패의 가능성이 불가피함을 시사

⑷투표의 교환(로그롤링)

1)개념

①‘투표의 거래’, 담합에 의하여 자신의 선호와는 무관한 대안에 투표하는 행동을 보이는 집단적 의사결정행태를 말함

②Arrow의 ‘독립성의 원리’를 완화하여 투표의 역설을 극복하기 위한 장치이지만 완벽한 처방은 아니다(총편익보다 총비용이 커지는 방향으로의 담합은 정부실패를 초래)

③평가: 담합에 의하여 불필요한 사업이 채택되면 정부팽창과 정부실패를 야기.

4.정치인과 정당의 행태 분석모형

⑴Nordhaus의 정치적 경기순환론

①선거전에는 경기가 호황상태가 되도록 경기부양책을 사용하다가 선거후에는 반대로 긴축재정을 펴기 때문에 경기순환이 ‘정치적으로’ 이루어진다는 이론.

②정치인들의 시간적 할인율이 높아서 그럼..

⑵다운즈(Downs)의 정당간 선거경쟁론

-생산자적 소비자(기업 등)이 정당에 물적·인적자원을 제공할 수 있는 능력을 가지므로 이들을 위한 정책을 만들어 결과적으로 일반 국민들의 이익에 반하게 되는 정책이 만들어진다는 것.

5.이익집단의 행태분석

⑴Olson의 무임승차이론: 따라서 이익집단이 잘 형성되기 위해서는 소규모집단이 되거나 , 혹은 대규모 이익집단이라도 선별적 유인이 제공되어야 한다.

⑵Tullock의 지대추구론:

6.관료들의 행태분석

⑴Niskanen의 관료예산극대화가설: 한계편익과 한계비용이 일치하는 a지점(최적생산)대신 총편익과 총비용이 일치하는 b지점(과다생산)까지 생산량을 늘리게 되어 과잉생산=>자원배분의 비효율을 야기한다는 것으로 공급측면의 모형에 해당한다.

⑵Migue-Belanger의 재량예산극대화이론: 관료는 업무량을 확대하는 자체가 목적이 아니라 재량예산의 극대화를 추구한다고 봄

⑶Romer&Rosenthal의 회복수준이론: 관료는 의제통제를 통해 요구한 예산수준이 국회에서 수용되지 않으면 복귀(회복)수준이라는 아주 낮은 수준의 행정업무만 제공할 것을 국회에 강요하여 결국 관료요구대로 높은 수준의 예산을 받아들이게 된다는 논리임. 중위투표자의 선호에 따라 행정업무수준이 정해진다는 중위투표자정리를 부정하는 것.

Ⅴ.공공선택론의 행정개혁 처방

⑴다원조직제

⑵비계서적 조정

⑶새로운 공급체계 설정

①관할구역의 중첩

②적정 공급영역의 설정

③기능중심의 지방자치: 일정한 지역내 서비스를 획일적으로 공급하는 것은 공급자중심의 사고이다. 외부효과가 발생하는 재화는 비용부담범위와 수혜범위가 다르므로 이 경우에는 지역중심보다는 기능중심의 자치가 바람직하다(특별자치단체 등)

⑷고객에 대한 의존도의 제고

⑸준시장적 수단 활용: 공공재 공급의 소비자 부담원칙을 강화한다거나..

⑹시민공동체 구성 촉진: 시민공동체의 공동사업에 드는 비용은 수익자가 부담하도록 해야 함.

Ⅵ.평가

1.유용성

⑴현대 행정개혁 논리의 기초

⑵민주주의 행정모형: 개인의 참여에 의한 선호가 반영된다는 점에서.

⑶정부실패의 원인 분석과 대응책 제시

2.한계

⑴시장실패 우려

⑵국가역할에 대한 보수적 견해

⑶현실적합성의 부족

관청형성론(P.Dunleavy)

1.의의: 합리적인 고위관료들은 예산극대화 동기를 별로 갖지 않는다고 비판. 이유로는 ①관료제 내에는 개인행동이 아닌 집합행동의 문제가 존재하며, ②예산증가와 관련된 관료의 효용정도가 예산의 구성과 기관(부서)의 유형에 따라 다르고, ③고위직 관료들은 금전적인 효용보다는 업무와 관련된 효용을 더 추구한다는 점 등.

2.관료들의 예산극대화동기에 대한 반론

⑴예산유형에 따른 변이: 고위관료들은 민간부문에 직접 지불되는 관청예산의 증대로부터는 이익을 얻지만 관청예산을 제외한 사업예산 부분은 타 기관으로 넘어가게 되므로 고위관료에게 이득.x

⑵기관유형에 따른 변이: 통제기관의 경우 고위관료에게는 실질적 이득이 없음

⑶시간의 전개에 따른 변이: 현실적으로 합리적인 고위관료라면 위험한 영역 이상으로 부서의 팽창을 가져오지 않는다.

3.관료들의 관청형성동기: 책임이나 통제가 수반되는 일상적 기능은 떼어 내고 고위관료는 가능한 한 결정기능이나 권력중심적 기능, 참모적 기능만을 수행하려 한다.

4.비판: 정부팽창의 은폐수단 도는 책임회피수단, 행정통제력 약화수단으로 악용의 소지가 있음.

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󰓍신제도론

Ⅰ.의의

⑶신제도의 개념

①균형점: 합리적인 인간들의 상호작용과정에서 더 이상의 변화가 없는 균형상태. 개인의 상호작용의 결과로 어떤 규칙이나 안정성에 이른다는 것

②규범:어떤 행동은 적절/부적절한가에 대한 공동체 구성원의 공유된 인식

③규칙:규칙의 처방대로 따르지 않을 경우 제재를 받는다는 공통의 이해나 사회적 제약

Ⅱ.종전이론과의 차이

-신제도주의는 1950년대 이전의 대부분의 사회과학, 즉 공리주의,도구주의,개체주의,기능주의,다원주의,행태주의,합리적 선택이론 모두를 비판한다.

1.다원론 등과의 총체적인 차이

:다원론등은 외생적 선호에 기초, 신제도론은 사회적 맥락과 제도가 개인의 선택과 행위를 제약할 수 있음을 강조. 물론 신제도주의에서도 개인이 자신의 효용을 계산하여 전략적으로 행동하는 점은 인정하지만 개인은 행위규칙과 절차에 따라 움직인다고 봄. 즉, 제도는 역할과 상황의 관계에 따라 인간의 적절한 행위를 규정하고 의무와 책무를 수행하도록 하는 역할을 한다는 ‘적절성의 논리’를 강조

2.행태론과의 차이

-행정의 제한된 합리성을 인정하는 건 유사하나 행태주의는 미시적, 신제도주의는 거시적·중범위적 차원의 접근, 개인적 선호보다는 개인적 선호를 제약하고 선호에 영향을 미치는 제도나 정책들을 연구한다.

3.구제도론과의 차이

⑴제도에 관행 및 규칙까지 포함: 신제도주의는 개인행위를 제약하는 제반의 요소들을 총칭함으로써 제도의 범주를 훨씬 광역화시켜 공식화된 정치체계는 물론, 일련의 행위규범이나 관행·규칙들도 인간의 행위를 규칙적으로 제약할 경우 이들을 제도에 포함시킨다.

⑵제도를 통하여 인간의 행위를 설명: 신제도주의는 제도의 개념에 인간의 행위나 사회현상을 포함시키지만, 구제도주의는 포함x

⑶정치학이 아닌 행정학적 기술

⑷미시와 거시의 연계

☆참고) 구제도론과 신제도론의 차이

	구제도론	신제도론
제도의 개념	공식적인 법령, 정부조직	공유하고 있는 규범,규칙
제도의 형성	외생적 요인에 의하여 일방적으로 결정	제도와 행위자간의 상호작용으로 형성
제도의 특성	공식적·구체적·정태적·보편적	비공식적·상징적·도덕적·문화적·동태적
접근법	거시주의(인간 불고려)	거시와 미시의 연계(인간고려)
기술의 초점	제도의 기술자체	제도라는 변수를 통해 국가정책 설명
학문적 토대	정치학적 기술	행정학적 기술
제도의 범위	인간의 행위나 사회현상 불포함	인간의 행위나 사회현상 포함

Ⅲ.신제도론의 특징과 가정

⑴행위규칙 및 규범: 인간이 상호 작용하는데 참고할 준거의 틀을 제시해 주는 것으로 ‘제도란 개인의 행태를 제약하기 위해 고안된 일단의 규칙, 순응절차, 도덕적·윤리적 행태규범’이라고 봄

⑵인간은 합리적인 행위자: 그러나 행위규칙상 제약으로 합리적인 행동의 결과는 제한된 합리성에 머문다.

⑶행위에 영향을 주는 행위상황의 구성요소: 참여자, 직책, 활동, 결과, 전환기능, 정보, 손익

Ⅳ.신제도론의 유파(hall)

1.합리적 선택의 신제도주의: 경제적 신제도주의

(1)의의

①행위자들은 일반적으로 자신의 고정된 선호의 집합을 지니고 있으며, 개인은 이러한 선호를 극대화하기 위한 수단으로서 전략적이고 계산적인 행동을 취한다고 가정한다.

②미국의회의 안정적 균형점이 존재한다는 ,사실을 규명하는데서 출발, 거래비용 감소·이익증가를 위한 규칙 또는 안정적 균형점이 존재한다는 결론을 내리게 됨

③공공선택이론, 주인-대리인이론, 거래비용경제학, 공유재이론 등이 이에 속함

(2)전제: 방법론적 환원주의에 입각하여 합리적 개인을 가정하지만 제도적 제약으로 제한된 합리성 추구.

(3)특성

①집단행동의 딜레마를 해결하기 위한 장치로 제도를 인식

②개인의 선호체계는 주어진 것으로 가정(외생적 선호)

③행위자의 전략적 행위와 안정적 균형의 중시

④개인의 전략적 선택의 결과로서 제도 중시

(4)유용성

(5)한계

①행위자의 선호가 어떻게 형성되는가에 대한 설명이 없음

②제도의 동태적·비공식적인 측면을 소홀히 한다

③이론의 실제 적용과 현실에 대한 설명이 미흡하다.

#오스트롬의 공유제 이론

(1)의의:경제적 생산활동의 결과는 경제활동과 사회를 지배하는 정치적·사회적 제도인 일단의 규칙에 크게 달려있다고 보고, 그 행위규칙, 즉 제도적 장치를 중시하는 ‘신제도론적 경제학’을 소개.

(2)제도적 분석의 틀

①이분법적인 전통적 제도론의 한계

②다학문적 접근방법의 강조

③상하위제도간의 연계성 강조

(3)신제도론의 적용:공유재이론

①공유재는 시장에 맡겨두면 공유지의 비극을 초래할 위험이 있다.

②따라서 이를 막으려면 이해당사자의 일정한 합의를 통해 이용권을 제한하는 제도가 형성되야 한다는 것. 즉, 공유자원은 구성원들의 자기통치와 자기조직화 원리에 맡겨 자치적으로 해결하는 것이 바람직하다‘

2.역사적 신제도주의: 정치적 신제도주의

(1)의의

①제도를 ‘장기간에 걸친 인간행동의 정형화된 유형’내지 ‘정치체제 또는 경제체제의 구조에 내포된 공식·비공식적 절차,규칙, 규범,관례 등’으로 봄

②국가별 역사적 특수성(경로의존성) 및 정치체제(국가)의 자율성이 제도의 본질, 이 제도를 국가별 특성을 결정짓는 독립·종속변수로 봄.

③인류의 보편적 제도는 없으며, 국가(정치체제)가 제도형성의 주체라는 입장

(2)특성

①독립변수와 종속변수로서의 제도인식

②정치적 영역의 상대적 자율성의 중시

③권력관계의 불균형과 정책: 다원주의를 부정하고 집합적 의사결정과정에서 개인이나 집단의 권력관계의 불균등성(특권과 손실)을 강조

④정책연구에서의 역사와 맥락에 대한 강조

⑤역사발전의 비효율성, 제도의 지속성과 경로의존성: 제도의 지속성을 강조하며, 제도의 변화와 발전을 설명하는데 경로의존성과 그로 인한 의도하지 않은 결과, 즉 비효율적인 제도의 존재를 인정함.

(3)유용성: 역사적 관점에 거시구조적 관점을 도입

(4)한계

①제도와 행위간의 정확한 인과관계제시x

②정책적 결과가 제도의 모습으로부터 쉽게 추론될 수 있다는 인상을 주고 있어 제도적 결정론의 오류를 낳았다.

③결절된 균형과 제도적 역동성이라는 개념을 이용하여 급격한 변화를 설명하기도 하지만, 제도의 변화보다는 제도의 지속성에 대한 설명에 치중

3.사회학적 신제도주의: 문화적 신제도주의

(1)의의

①문화로서의 제도: 가장 넓게 정의.

②이론적 토대: 조직과 환경과의 관계를 중시하는 ‘조직이론’을 토대로 하며, 방법론적 수준은 형이상학적 신비주의나 현상학, 민속학, 인지심리학 등에 기초를 둠. /인간이 사회적 정당성을 인정받은 제도를 자신의 개인적 목적에 따라 창조하거나 변화시킬수 없다고 본다. 따라서 사회적 정당성을 얻기 위하여 조직간에 제도적 동형화(isomorphism)가 나타난다고 본다.

(2)특징

①제도의 비공식적 측면 중시

②제도의 인지적 측면 중시: 사회가 개인을 창조..

③제도변화의 이유로서 적절성의 논리: 제도의 변화를 제도적 동형화의 과정으로 파악하며, 이는 제도변화의 원천을 효율성이 아닌 사회적으로 적절하다고 인정받는 구조와 기능을 닮아가는 과정으로 파악하는 것.

④해석학 및 귀납적 방법론

(3)유용성과 한계

-사회학적 제도주의는 도구주의·기능주의에 대한 비판으로부터 출발하여 인지적 측면에 대한 강조를 통해 제도가 형성·확산·재생산되는 과정을 설명했으나 한계도 있음.

①조직간 제도의 차이점 설명곤란

②제도적 압력에 대한 조직의 다양한 전략적 대응 무시

③제도화의 이유로서 기술적 능률성 무시

④권력관계와 갈등 무시

 

♡신제도론의 유파별 비교

	합리적 선택의 신제도주의	역사적 신제도주의	사회학적 신제도주의
제도의 개념	개인의 합리적(전략적)계산	역사적 특수성(맥락)과 경로의존성	사회문화 및 상징
학문적 기초	경제학	정치학	사회학
중점	개인들의 전략적 행위에 의하여 제도가 형성, 제도의 균형 중시	동일목적의 제도가 나라마다 다르게 형성되는 경로의존성 및 제도의 장기적 지속성 중시, 개인의 행위를 결정하는 국가(정치체제)의 자율성 강조, 권력관계의 불균등성 강조	개인의 행위를 제약하는 의미구조, 상징, 인지적·도덕적 기초, 사회문화중시, 사회적 정당성을 얻기 위해 제도적 동형화가 나타남
초점	개인중심(개인의 자율성)	국가중심	사회중심
제도의 측면	공식	공식	비공식
제도의 범위	좁음(미시적:개인간 거래행위)	넓음(거시적:국가, 정치체제=제도)	넓음(거시적:사회문화)
제도의 변화원인	비용편익분석,전략적 선택	외부적 충격, 결절된 균형	인지, 상징흡수, 제도적 동형화
개인의 선호	고정, 외생적 *개인의 고정된 선호가 전체선호를 결정	내생적(주어진 것이 아님,형성되는 것) *집단의 선호를 결정하는 ‘정치체제’가 개인선호를 재형성	내생적(주어진 것이 아님) *사회문화 및 상징이 개인선호를 결정
접근법	연역적(일반이론추구), 방법론적 개체주의	귀납적(사례연구, 비교연구)	귀납적(경험적, 형이상학적 신비주의, 해석학,민속학, 현상학적 연구)

*내생적 선호는 사회적 제약이나 이데올로기적 문제로 인하여 선호가 표출되지 못하는 것으로 국산품애용이라는 이데올로기로 좋은 외제품을 선호할 수 없다면 시장실패의 원인이 됨

Ⅴ.유용성과 한계

1.유용성

①거시와 미시를 중범위수준에서 연결하고, 개방체계로서의 특성을 강조

②정채과정에서 행위자들 간의 동태적인 관계를 잘 설명. 특히 인류의 보편적 제도나 정책은 존재하지 않는다는 인식론적 근거를 제공함

③국가의 자율성 축소와 시민사회의 성장에 따른 국가와 사회의 매개가 상대적으로 중시된다

④조합주의와 같은 권위주의적 결정이나 결정론적 경직성을 극복할 수 있게 해줌

2.한계

①제도의 변화에 대한 설명력은 약한 편

②개인의 주체성 및 합리적 선택을 과소평가한다.(단, 합리적 선택의 신제도주의는 이러한 약점을 어느 정도 보완하려고 한다)

③제도의 중요성을 강조하면서도 제도적 제약과 개인 행동사이의 구체적인 인과관계를 설명못함

④이론이 추상적, 학문의 토대가 서로 다른 다양한 유파간의 통합화도 문제.

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󰓍 신공공관리론

Ⅰ.의의

-신자유주의 등이 정치사조적 측면이라면 신공공관리는 행정적 측면의 이론. 즉, 신자유주의는 신공공관리의 정치적 토대가 되는 것임.

(1)최협의: 신관리주의

(2)일반적의미: 신관리주의+시장주의/ 신보수주의나 신자유주의의 측면을 대표하는 개념으로 ‘시장주의’와 ‘신관리주의’가 핵심임.

①신관리주의: 내부규제완화

②시장주의(신제도주의 경제학): 시장원리(수익자부담 등)에 의해 공공서비스 공급, 시장의 경제문제는 정부가 개입하지 않고 시장에서 해결하려는 자유방임주의의 부활이라는 측면에서 신자유주의적 관리라고 부르기도 함

(3)최광의: 신공공관리+참여주의 및 공동체주의/ 정부재창조에서 주장한 ‘기업형 정부’가 이에 해당

Ⅱ.등장배경

⑴복지국가의 퇴조와 신우파의 등장

⑵경제적 신제도주의의 영향

⑶OECD국가들의 정부혁신

Ⅲ.주요이론

1.C.Hood의 신공공관리론

⑴작고 효율적인 정부(소정부주의)

⑵시장지향적인 정부: 외부시장화와 내부시장화

⑶고객지향적 행정: 행정서비스의 질에 초점

⑷기업형정부: 정부재창조에서 주장한 미래형 정부모형으로 신공공관리론의 가장 핵심적 모형임

⑸정보화된 정부(전자정부):Clinton행정부의 ‘미국으로의 접근’에서 나온 말임. 즉, NPM은 기술적으로는 IT기술의 발달, 정치적으로는 신자유주의 이데올로기를 기반으로 발달하였다.

⑹성과(결과)중심의 행정

2.정부재창조와 기업형 정부

-Osbone과 Gaebler의 <정부재창조론>에서 제시

⑴정부재창조론: 전통적 관료제→신공공관리론(기업형 정부)

전통적 관료제	→	신공공관리론(기업형 정부)
노젓기 역할	→	방향키역할
직접 해줌	→	할수있도록 해줌
서비스의 독점적 공급	→	경쟁도입
규칙중심 관리	→	임무중심관리
투입중심 예산	→	성과지향적 예산
관료중심	→	고객중심
지출지향	→	수익창출
사후치료	→	예측과 예방
집권적 계층제(명령과 통제)	→	참여와 팀워크(협의와 네트워크 형성)
행정메커니즘	→	시장메커니즘

(2)기업형정부 구현을 위한 5C전략(Osborne&Plastrick)

-<관료제의 추방>에서 제시

①핵심전략: 핵심적 기능만 수행해야 한다

②결과전략: 독점적 요소를 제거하고 경쟁적 요소를 적극 도입함, 궁극적으로 결과에 중점

③고객전략:시민헌장과 같이 서비스 기준을 공표하여 품질 보증

④통제전략: 관리자에 대한 중앙의 사전적 통제(내부규제)를 줄이고 대신 결과에 대하여 책임지도록 한다는 것임. 구체적으로 일선조직·지역사회에 업무수행과 관련한 권한을 위임하자는 것

⑤문화전략:기업가적 조직문화를 창출하자는 것, 근본적으로 조직구성원들의 사고·행태가 변화해야 위의 전략들이 효과를 발휘.

#5C전략의 구체적 특징

전략	정부개혁수단	접근방법
핵심전략	목적	목표와 방향의 명확화
성과전략	유인체계	경쟁관리, 기업관리, 성과관리
고객전략	책임성	고객의 선택, 경쟁적 선택, 품질확보
통제전략	권한	조직권한의위임, 지방사회로의 분권
문화전략	문화	관습타파, 감동정신, 승리정신

Ⅳ.신공공관리론의 개혁원리와 특징

⑴정부기능·조직·인력의 감축:시장성검증 등.

*리오리엔테이션: 보호보다는 경쟁, 규제보다는 자유를 지향하는 새로운 관리목표 재설정 전략

⑵성과(결과)중심의 행정체제로의 전환

⑶비용가치의 증대

⑷권한위임과 융통성 부여

⑸책임과 통제의 강화

⑹(준)시장적 기제의 도입에 따른 경쟁 도입 및 고객위주의 서비스 지향

⑺정부규제의 개혁: 자율적 규제 인센티브제도의 도입 등으로 규제완화

⑻지방분권과 정부간 협력강화

⑼정책능력 강화: 전략적인 방향잡기에 집중

⑽공공부문의 민간화(민간기법의 도입)

※주의)NPM은 기본적으로 공·사행정일원론에 가깝고 행정의 정치적 성격을 등한시했다는 비판이 있지만 NPM을 정치·행정이원론으로 단정하는 것은 무리. NPM의 전략적 방향잡기 기능이나 P형접근(정책지향)을 고려할 경우 광의의 NPM에는 정치적 통제를 강조한다는 입장도 포함되기 때문임.

뉴거버넌스또한 정치적 성격을 강조하지만 민관공동생산과 협력적 통치로 인해 공·사의 구분이 어렵기 때문에 단정짓기 어렵다.

Ⅴ.평가

1.한계

⑴정책과 집행(관리)의 분리문제

⑵공행정의 특수성 무시

⑶소비자관의 한계: 시민의식 해체

⑷동기부여의 편협성: 금전적 보상

⑸공무원의 사기 저하 및 행정의 공동화 가능성

⑹Hobbesian 인간관

⑺절차적 정당성 무시

2.신공공관리론에 대한 반론

-(뉴)거버넌스, 사회적 자본(신뢰), 역사적 신제도주의, 신공공서비스이론, 공유재이론, 시민사회이론 등은 모두 신공공관리론에 대한 반론이라 할 수 있다.

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시장성검정

(1)의의: 영국정부가 정부기능을 원점에서부터 재검토하여 이를 적정히 축소하려는 신공공관리론의 주요 프로그램이다.(필수경쟁절차:CCT)

-정부의 모든 기능을 매 3~5년마다 검토하여 그 기능의 존폐여부 및 수행주체를 결정한다. 이를 ‘사전적 대안분석’이라고 함. CCT는 최고가치정책으로 전환되었다. 종전의 비용절감 위주보다는 최고의 품질을 지향하겠다는 의미이다.

(2)주요절차

①그 기능은 필요한 기능인가?→ NO(불필요)이면 폐지

②(필요하다면)그 기능은 공공부문이 꼭 책임져야 하는가?→NO(민간책임)이면 민영화

③(정부가 책임을 져야 한다면)공공부문이 그 기능을 직접 수행해야 하나?→YES(전략적 정책기능)이면 정부가 직접수행, NO(정부직접수행 불필요)면 민간위탁(전략적 외부위탁: 아웃소싱)

④(정부·민간모두 가능)상호경쟁을 시키는 입찰실시(시장성테스트)→공무원조직이 낙찰되면 내부계약, 외부민간회사가 낙찰되면 외부계약(이 경우 당해 공무원은 민간사원으로 신분변동, 따라서 공무원의 저항 없이 자연스러운 구조조정 가능)

⑤(정부가 반드시 직접 수행해야 한다면)가장 효율적인 조직구조와 절차 추구(자체효율화 도모)→공기업화, 책임운영기관, 팀제 등 내부 구조조정

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신보수주의·신자유주의·제3의 길 -신공공관리론의 정치적 토대

1.신보수주의: 영국의 대처행정부의 정부기능 축소정책. 작은정부론(감세와 재정지출의 축소), 공기업의 민영화, 규제완화, 복지재정의 축소 등을 주장/ 유럽 우파정권이 추진한 통치철학으로 미국 레이건행정부의 신연방주의와 함께 신자유주의의 기반이 됨

2.신연방주의: 통화주의의 영향을 받은 레이거노믹스는 고전적인 Say의 법칙처럼 공급이 수요를 창출한다고 보는 공급위주의 정책으로서 그 주된 내용은 감세와 정부지출의 축소, 통화량의 감축을 본질로 함

3.신자유주의

(1)의의: 복지국가 사상이 비효율, 저성장, 고실업, 도덕적 해이 등의 한계에 부딪히게 되자, 그 대안으로 모색된 90년대 유럽 우파정권의 통치노선으로 세계화·지방화를 기치로 작은정부, 큰시장, 규제완화, 정부역할 축소, 공공부문의 시장화 민영화, 노동의 유연화(정규직의 축소 및 탄력적인 고용·보수체계)등을 추구하는 일종의 정신혁명운동이다

(2)특징: 기본적으로 시장기능 중시, 시장이 제기능을 수행할 수 있도록 정부에 공정한 제도나 규칙을 형성하는 기능을 부여한다는 점에서 신자유주의라고 하며, 작지만 효율적인 정부를 구현하기 위한 총체적인 행정개혁으로 나타나고 있다는 점에서 신보수주의와 구별된다. 우리나라도 여기와 흡사

(3)비판:국가의 침식, 책임외면, 국가의 기업하수인으로의 전락 등.

3.제3의 길

(1)개념:좌파 이데올로기와 신자유주의적 요소를 접목한 Anthony Giddens의 이론을 근거로 한다./ 이제는 보이지 않는 손이 아닌 주민참여라는 ‘공동체 정신’으로 사회를 유지하려는 정책대안을 제시

(2)기본요소와 이념

①쇄신과 강화를 목표로 하는 개혁

②긴축재정과 균형예산의 유지

③복지국가의 문제점과 결정에 대처하기 위한 구조개혁

④적극적인 고용창출을 위한 활발한 노동시장 정책의 채택

⑤시민사회개혁

(3)평가와 방향: 영국을 제외하고는 제3의 길이 퇴조해 가고 있다.

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󰓍거버넌스론

Ⅰ.의의

-①합의된 보편적 개념은 없음. 일반적으로는 ‘공공의 재화나 용역의 생산과 전달에 관한 정부활동을 제약하거나 정부활동의 권능을 부여하는 법률, 행정규칙, 판결, 관행의 결합체’로 규정

②다만 이들의 공통된 인식은 공공서비스의 공급이 소수관료에 의한 폐쇄적·독점적 공급이 아니라 정부와 민간 등 다양한 세력과 조직의 참여·상호작용에 의한 동태적 연계망에 의하여 이루어지는 양상을 총칭하는 것

Ⅱ.거버넌스의 특징

⑴파트너십의 중시: 기본목표와 가치를 공유하며 상호협력하는 네트워크형이 바람직

⑵유기적 결합관계의 중시

⑶공식적·비공식적 요인의 고려

⑷정치적 특성의 강조: 거버넌스에서 정치적 과정은 매우 중요하다고 본다.

⑸세력연합·협상·타협의 중시

⑹행정조직의 재량성 중시

 

 

Ⅲ.거버넌스의 유형

 *네트워크형은 독립형이나 연립병존형과 달리 개별주체들의 자율성을 유지하면서도 제도적으로 상호 공동목표와 기본가치를 공유하면서 하나의 실체로 존재할 수 있는 방식이다.

국가중심 거버넌스이론 (관리주의와 관료주의)	시민사회중심 거버넌스이론 (참여주의와 공동체주의)	시장중심의 거버넌스이론 (시장주의)
·신공공관리론 ·기업가적 정부 ·좋은 거버넌스 ·신축적 정부모형 ·탈규제적 정부모형 ·경쟁국가론 ·조종국가론(중재,간접조종)	·사회-사이버네틱체제이론 ·사회-정치거버넌스이론 ·자기조직적 네트워크이론 ·법인거버넌스이론 ·참여적 정부이론	·시장적 정부모형 ·최소국가론
시장주의나 기업가정신을 도입 주로 정부의 내부적 변화에 초점을 두고 거버넌스를 논의함		민영화와 탈규제를 주장

Ⅳ.거버넌스의 주요모형

1.G.Peters의 모형

⑴시장적 정부모형: 공공부문의 시장화를 지향. 시장을 신뢰하는 공공선택이론이나 신우파의 신공공관리론에 지적 뿌리를 두고 있으며, 정부의 독점성을 주로 문제삼음

⑵참여적 정부모형:‘계층제’를 문제삼음. 권한위양정부라고도 함. 신좌파적 공동체주의로서 정치이데올로기 측면에서는 시장의 불신을 전제하므로 시장모형에 대한 반대명제라고 할 수 있으나 그 분석이나 처방은 시장모형과 아주 유사, 탈계층적 수평적 조직이나 참여중심의 관리(TQM, Team제 등)를 중시

(3)신축적(유연한)정부모형: ‘경직성’(항구성)을 문제시함. 조직구조, 인력관리, 예산관리 등에 있어 탈항구성과 유연성·융통성을 추구함)정규직의 축소, 고위공무원단 제도, 성과중심의 예산 등)

(4)탈내부규제정부모형: ‘내부규제’를 문제시하며 정부에 대한 통제(내부규제)를 축소하여 공무원의 자율성과 창의력을 제고시키려는 것./ ‘기업형정부’와 관련된 모형이다.

#연성조직의 특징

ⓐ문제해결형 유기적 네트워크/ 방향잡기, 거버넌스

ⓑ개방적·능동적·고객중심

ⓒ공식화·표준화 정도가 낮다

ⓓ행정구조:유기적·반계서적·이완적

ⓔ인관관계:친밀

ⓕ조직유형:y이론

ⓖ역할체계와 성과에 대한 책임: 명확화(논란있음)

ⓗ의사결정:참여적·분권적

ⓘ높은수준의 기술

ⓙ조직활동:지식·정보집약적

ⓚ실패·위험에 대한 인식: 실패인정(위험부담의 각오)

ⓛ중요가치: 창조성·감성적(개인의 창의력 존중)

♡G.Peters의 거버넌스모형 비교

구분	전통적 정부모형	시장적 정부모형	참여적 정부모형	신축적 정부모형	탈내부규제 정부모형
문제의식	전근대적 권위	독점	계층제	영속성	내부규제
조직개혁	계층제	분권화	평면조직	가상조직	-
관리개혁	직업공무원제, 절차적 통제	성과급, 민간기법	총체적 품질관리, 팀제	가변적 인사관리, 임시조직	재량권확대
정책결정개혁방안	정치·행정구분	내부시장, 시장적 유인	협의,협상	실험	기업형 정부
공익기준	안정성,평등	저비용	참여, 협의	저비용,조정	창의성,활동주의
조정방안	상의하달식 명령통일	보이지 않는 손	하의상달	조직개편	관리자의 자기이익
오류수정	절차적 통제	시장적 신호	정치적 신호	오류의 제도화방지	보다 많은 오류 수용
공무원제 개혁방안	실적제	시장기제로 대체	계층제 축소	임시고용, ses	내부규제 철폐
책임확보	대의정치	시장에 의존	소비자불만에 의존	-	사후통제 의존

2..Rhodes의 모형

⑴최소국가

⑵기업적(법인)거버넌스

⑶신공공관리(npm)

⑷좋은 거버넌스:UNDP에서 개도국지원과정에서 개도국 지배구조의 개선을 논의하는 과정에서 등장한 모형으로 정치적권력과 경제적 자원은 분산되어야 바람직하다는 것임

⑸사회적 인공지능체계:사회정치체계에서 모든 행위자들의 상호작용과 노력의 공통적인 결과로서 출현하는 하나의 사회적 인공지능체계를 의미, ‘정부없는 거버넌스’ 또는 ‘사회·정치적 거버넌스’로 이해됨

⑹자기조직화 연결망:시장이나 계층제조직에 대한 대안이 되는 조직으로 연결조직간 계층제적 질서가 존재하지 않는 공동화된 네트워크정부같은 것임

Ⅴ.신공공관리론(거버넌스)과 거버넌스(뉴거버넌스)의 관계

#뉴거버넌스

-협의(신국정관리, 가장 일반적 의미):국정관리이후의 개념으로 일반적으로 협의의 개념인 ‘서비스연계망을 관리하는 정부의 활동’을 의미하며 다음의 3가지 요소로 구성

①다양한 정부 및 비정부조직에 의한 공공서비스 제공

②정부,비정부조직, 개인들간의 사회적·사이버네틱적 체제에 의한 ‘연계망’이 공공서비스 공급을 담당

③‘신뢰’와 ‘협력’을 기반으로 하는 상호작용이 연계망의 활동상 특징

 

1.공통점:모두 정부역할 축소, 방향잡기의강조, 행정과 민간의구분의 상대성, 민관협력 등을 인정

*국정관리는 신국정관리의 토대가 됨

2.차이점

⑴경쟁 대 신뢰:신국정관리는 시장주의에 입각한 경쟁보다는 신뢰를 기반으로 조정과 협조가 이루어진다

⑵시장화 대 참여

⑶고갣 대 시민

⑷효율 대 민주

*정책네트워크에 의한 뉴거버넌스에서는 민주성을 중시하지만 그렇다고 효율성을 희생시키지는 않음

⑸정치성:뉴거버넌스는 담론이론 등을 바탕으로 한 다양한 구성원의 참여를 중시하므로 행정의 정치성을 중시.

♡거버넌스(신공공관리론)와 뉴거버넌스(거버넌스)의 비교

구분	거버넌스(국정관리)	뉴거버넌스(신국정관리)
인식론적 기초	신자유주의·신공공관리	공동체주의·참여주의
관리기구(공급주체)	시장주의	서비스연계망(공동체)에 의한 공동생산
관리가치	결과(효율성,생산성)	과정(민주성, 정치성)
관료역할	공공기업가	조정자
작동원리	갈등과 경쟁체제(시장메커니즘)	신뢰와 협력체제(참여메커니즘)
서비스	민영화,민간위탁	공동생산(시민·기업의 참여)
관리방식	고객지향	임무중심
분석수준	조직내	조직간(의 연계중시)
이데올로기	우파	좌파
혁신의 초점	정부재창조(미국)	시민재창조(영국)
참여의 형태	자원봉사주의(한가한 사람만,,?ㅋ)	시민주의(국정의 주인으로서 모두)
정치성	탈정치화	재정치화

 

 

 

 

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시민재창조(H.L.Schachter)

	정부재창조론	시민재창조론
기본모형	고객으로서의 시민	소유주로서의 시민
주요목표	‘정구가 어떻게 일을 해야하는가’규명	‘정부가 무엇을 해야하는가’의 규명
주요방안	정부구조,업무절차 및 관료제 문화의 재창조	시민의식의 재창조(공공부문 의제설정에 시민들의 능동적 참여)
행정의 본질	시장주의, 거버넌스	참여주의,뉴거버넌스

참여(공동체)주의의 유형

구분	시장주의(신우파)	참여주의(신좌파)
작동의 기본원리	경쟁원리과 고객주의	참여와 타협
기존행정의 핵심문제점	정부에 의한 독점공급	행정의 비민주성(폐쇄성)
행정서비스 시정장치	공급자 변경(정부에서 시장으로)	항의와 참여(공동생산)
철학적 기초	신자유주의와 신보수주의	진보주의
인간관	이기적·합리적 인간	이타적인 인간도 인정
분권화이후 결정주체	일선관리자(책임자)중심	일선관료(서비스 전달자) 중심
공동체주의에 대한 관점	자원봉사자 활용	시민주의적 참여
정부의 역할	방향잡기로 민간유도	각종 조직들과 공동생산

범위별(계층별)거버넌스

⑴사이버 거버넌스:전자정부

⑵글로벌 거버넌스: 초국가적 차원. 유엔

⑶리저널 거버넌스: 인접 국가간 지역공동체를 중심으로, 또는 그러한 지정학적 한계를 초월하여 몇몇 국가간 현안문제들을 해결하고자 하는 거버넌스

⑷내셔널 거버넌스:개별 국가차원의 국가주권에 기초한 전통적 통치

⑸로컬거버넌스: 지역공동체를 중심/ 레짐이론도 이에 해당

문화유형별 거버넌스와 신공공관리론에 대한 비판(Hood)

		집단성
		낮음	높음
규칙성	높음	운명주의문화(원자화된 문화)	위계주의 문화(관료제)
	낮음	개인주의 문화(시장조직)	평등주의 문화(공동체적 조직)

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󰓍신공공서비스론

Ⅰ.의의

①거버넌스에 관한 시민중심적·사회공동체 중심적·서비스 중심적 접근방법

②공익을 추구하려는 시민의 적극적 역할과 의욕을 존중/ 시민적 담론과 공익에 기반을 두고 거기에 충실하게 통합된 행정을 처방하는 모형으로서 신공공관리론에 대한 반론이자 일종의 민주적 거버넌스로 이해할 수 있다.

Ⅱ.신공공서비스론의 등장배경

-Denhardt는 전통적 행정과 신공공관리론을 모두 비판한다

-제3의 대안제시: 주인으로서의 시민, 적극적인 시티즌십, 다양한 세력의 협력, 시민에 대한 정부의 봉사 등을 특별히 강조하는 행정개혁에 관한 제3의 규범적 모형으로 신공공관리론을 제시

Ⅲ.신공공서비스론의 이론적 기초

⑴민주적 시티즌십

⑵사회공동체에 관한 이론

⑶조직상의 인도주의에 관한 이론:권한과 통제의 문제보다는 시민과 공공조직 종사자들의 욕구와 관심에 더 많은 주의를 기울임

⑷담론이론

Ⅳ.신공공서비스의 기본원리와 특성

⑴방향잡기가 아닌 서비스 제공자로서의 정부

⑵담론을 통한 공익의 중시: 행정에서 공익은 부산물이 아닌 목표.

⑶전략적 사고와 민주적 행동

⑷시민에 대한 봉사:고객이 아니라 시민 모두에게 봉사

⑸책임의 다원성:책임은 단순하지 않다

⑹인간존중

⑺시티즌십과 공공서비스의 중시

Ⅴ.평가

1.긍정적 측면

①행정의 공공성을 재조명

②행정의 공공성에 주의를 환기

2.부정적 측면

①시민의 공동체중심적 ·공익추구적 성향을 과신, 시민도 행정서비스의 고객임을 간과

②다양한 사회세력의 이익을 조정하는 정부의 역할을 과소평가

③민주적 목적 성취를 위한 수단적·기술적 전문성을 소홀히 다룸

전통행정이론, 신공공관리론, 신공공서비스론의 비교

관점/유파	전통행정이론	신공공관리론(NPM)	신공공서비스론(NPS)
이론과 인식의 토대	초기의 사회과학	경제이론, 실증적 사회과학에 기초한 정교한토의	민주주의 이론, 실증주의·해석학·비판이론·후기산업사회를 포괄하는 다양한 접근
합리성모형	개괄적 합리성	기술적·경제적 합리성	전략적 합리성
역할 행태모형	행정인	경제인 또는 자기이익에 기초한 의사결정자(기업가)	정치적·경제적·조직적 합리성에 대한 다원적 검증(조정자)
공익에 대한 입장	법률로 표현된 정치적 결정	개인들의 총이익(과정설)	공유가치에 대한 담론의 결과(공익의 실체설 측면)
관료의 반응대상	고객과 유권자	고객	시민
정부의 역할	노젓기	방향잡기	봉사
정책목표의 달성기제	기존의 정부기구를 통한 프로그램	개인 및 비영리기구를 활용해 정책목표를 달성할 기제와 유인체제를 창출	동의된 욕구를 충족시키기 위한 공공기관,비영리기관,개인들의 연합체구축
책임에 대한 접근양식	계층제적(행정인은 민주적으로 선출된 정치지도자에 반응)	시장지향적	다면성·복잡성
행정재량	관료에게 제한된 재량만을 허용	기업적 목적을 달성하기 위해 넓은 재량허용	재량이 필요하지만 제약과 책임이 수반
기대하는 조직구조	조직내에 상명하복으로 움직이는 관료적 조직과 고객에 대한 규제와 통제	기본적 통제를 수행하는 분권화된 조직구조	조직내·외적으로 공유된 리더십을 갖는 협동적 구조
관료의 동기유발	임금과 편익, 공무원보호	기업가정신,정부규모를 축소하려는 이데올로기적 욕구	공공서비스, 사회에 기여하려는 욕구

NPA`NPM `NPS의 비교

행정이론	NPA(신행정론)	NPM(신공공관리론)	NPS(신공공서비스론)
정치적 토대	진보주의	신보수주의 및 신자유주의	제3의 길
대두시기	1970년대	1980~90중반	90중반 이후
강조점	복지국가	감축관리 및 총체적 행정개혁(정부혁신) (시장주의 및 기업국가)	중도좌파
이데올로기	신좌파	신우파	중도좌파
공무원	행정가	기업가	조정자

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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12. 공공선택이론

1) 비시장경제학 또는 신정치경제학이라고도 함

2) 비시장적 의사결정에 관한 경제학적 연구

3) 합리적인 이기주의자 : 개인들은 각자 자신의 이익을 추구. 공동으로 사용하게 될 재화나 용역(공공재와 공유재)의 공급과 개선에는 자발적인 의욕을 보이지 않을 것

4) 행정내에서 관리와 조정을 어렵게 한다.

5) 민주주의에 의한 집단적 결정 : 모든 인간은 이기적. 많은 소비자들의 참여를 통한 집합적 정책결정이 필요. 정보의 제공, 설득과 합의, 정치적 타협 등을 통해 정치적 비용은 최소화하고 동의는 극대화해야 함 => 행정에서 소비자보호운동을 강화하는데 기여

6) 연역적 이론과 수학적 공식의 사용. 개인의 선택이든 집단의 선택행위이든 논리적·수학적·연역적 설명이 가능 -> 경험적 현상을 설명하는데 역부족이라는 지적

7) 공공재의 비배제성과 공공성을 강조하며, 하나의 정책이 사회 모든 부문에 미치는 직접·간접적, 긍정·부정적인 파급효과를 중시하며 따라서 이를 분석하는 정책분석기능을 중시

8) 탈관료제적 처방 : 새로운 조직장치로서 중첩적인 관할구역과 분권적·중복적인 조직장치(다중공공관료제)가 필요

9) 공공선택론의 주요모형

① Ostrom의 민주행정패러다임 : 정치·행정일원론에 입각한 정책분석(정책결정)을 중시

ㄱ. 권한의 분산과 관할권의 중첩이 필요 -> 대안으로서 다중공공관료제 제시(신제도)

② 투표자의 행태 분석모형 : 다수결 원칙에 의한 투표방식이 안고 있는 문제점들로 인하여 최선의 사회적 선택이 이루어지지 못하는 측면(정부실패)을 설명하는 이론

ㄱ. 중위투표자정리 : 양당제 하에서 발생. 다당제×. 선택된 중위대안은 투표자 모두의 선호의 강도와 크기를 고려하지 못함

ㄴ. 티부가설 (지방행정 관련)

- 전제조건 : 모든 시민은 배당수입에 의존하여 생계유지, 외부효과의 부존재, 공공재 생산을 위한 단위당 평균비용이 동일, 최소한 한가지이상의 고정적인 생산요소를 가짐, 최적규모의 추구

ㄷ. Arrow의 불가능성 정리 : 다봉의 선호를 가진 투표자가 끼어있을 경우에 나타남

- 다섯가지 가능성의 조건 : ⓐⓑⓒ : 합리성의 원리 ⓓⓔ : 민주성의 원리

ⓐ 파레토의 원리 ⓓ 비독재성의 원리

ⓑ 이행성의 원리 ⓔ 선호의 비제한성 원리 : 자기 선호에 일치하는 대안을 선택할수 있는 자유 보장

ⓒ 독립성의 원리 : 무관한 대안으로부터의 독립, 로그롤링이 이 원리를 위배

ㄹ. 투표의 교환 : 선호의 강도를 표시하지 못하는 현행의 투표제도에 대한 보완

- 긍정적 평가 : 독립성의 원리를 완화하여 표를 교환(담합) -> 투표의 역설을 극복

- 부정적 견해 : 일반대중의 희생하에 특수집단의 이익추구. 정부팽창과 정부실패를 야기 - 더 지배적 관점

③ 정치인과 정당의 행태 분석모형

ㄱ. Nordhaus의 정치적 경기 순환론 : 정치인들은 선거에서 승리하기 위해 선거전에는 경기가 호황상태가 되도록 경기부양책을 사용하다가 선거후에는 반대로 긴축재정을 펴기 때문에 경기순환이 정치적으로 이루어짐

ㄴ. 다운즈의 정당간 선거경쟁론 : 국민에는 생산자적 소비자(기업 등)와 소비자적 소비자(일반 국민)가 있는데, 정당에 물적·인적자원을 제공할 수 있는 능력은 생산자적 소비자가 가지고 있으므로 정당은 이들을 위해 정책을 만들어 결과적으로 일반 국민들의 이익에 반하게 되는 정책들이 만들어져 정책실패가 발생

④ 이익집단의 행태분석

ㄱ. Olson의 무임승차이론 : 이익집단이 잘 형성되기 위해서는 소규모집단이 되거나, 대규모 이익집단이라도 선별적 유인이 제공되어야 한다

ㄴ. Tullock의 지대추구론 : 정부의 규제 등이 어떠한 사회적 낭비와 비능률을 초래하는지를 설명

⑤ 관료들의 행태분석

ㄱ. Niskanen의 관료예산극대화가설 : MB=MC 지점 대신 TB=TC가 일치하는 최대생산지점까지 생산량을 늘임

ㄴ. Migue-Belanger의 재량예산극대화이론 : 관료는 업무량 확대 자체가 목적이 아니라 재량적으로 사용할 수 있는 예산의 극대화 추구

7) 공공선택론의 행정개혁 처방

① 다양한 조직들이 공공재의 생산과 공급에 참여할 수 있게 해야 함

② 새로운 공급체계 설정

ㄱ. 관할구역의 중첩

ㄴ. 적정 공급영역의 설정

ㄷ. 외부효과가 발생하는 재화는 지역중심보다는 기능중심의 자치가 바람직

③ 시민공동체의 구성을 허용하고 지원. 시민공동체의 공동사업에 드는 비용은 수익자가 부담

13. 신제도론

1) 개념 : 균형점, 규범, 규칙 세가지로 구분

2) 행태론과의 차이 : 개인적 선호보다는 개인적 선호를 제약하고 선호에 영향을 미치는 제도나 정책들을 연구

3) 구제도론과 신제도론의 일반적인 차이

	구제도론	신제도론
제도의 개념	공식적인 법령, 정부조직	공유하고 있는 규범, 규칙
제도의 형성	외생적 요인에 의하여 일방적으로 결정	제도와 행위자간의 상호작용으로 형성
제도의 특성	공식적·구체적·정태적·보편적	비공식적·상징적·도덕적·문화적·동태적
접근법	거시주의(인간 불고려)	거시와 미시의 연계(인간 고려)
기술의 초점	제도의 기술자체	제도라는 변수를 통해 국가정책 설명
학문적 토대	정치학적 기술	행정학적 기술
제도의 범위	인간의 행위나 사회현상 불포함	인간의 행위나 사회현상 포함

4) 특징과 가정

① 인간은 합리적인 행위자 : 주어진 상황하에서 자신의 후생이나 이익을 극대화시키는 합리적인 행위자라고 가정. 정부활동의 결과는 그 활동에 참여하는 사람들의 교호작용이나 행위의 유형에 따라 달라진다고 봄. 그러나 행위규칙상 제약으로 합리적인 행동의 결과는 제한된 합리성에 머문다.

② 제도가 역할간의 관계를 규정함으로써 구성원들의 행동을 일정부분 제약하게 되고 그로 인하여 질서와 예측가능성을 가져오게 된다.

5) 유파

① 합리적 선택의 신제도주의 : 경제적 신제도주의

ㄱ. 규칙이나 제약은 개인의 선택에 영향을 미치는 하나의 요소로 이해되며 개인의 선택과 개인이 속한 집단의 합리성을 양립할 수 있게 해준다.

ㄴ. 공공선택이론, 주인-대리인이론, 거래비용경제학, 공유재이론 등

ㄷ. 전제 : 방법론적 환원주의에 입각하여 합리적 개인을 가정하지만 제도적 제약으로 인하여 제한된 합리성을 추구할 수 밖에 없다고 봄

ㄹ. 특성

- 집단행동의 딜레마(공유지의 비극, 죄수의 딜레마 게임) 해결책으로서의 제도

- 외생적 선호 : 선호의 행사·표출에는 어느 정도 제도적 제약이 수반되나, 선호의 형성 자체에 대해 제도는 아무런 역할을 하지 않는다.

- 사회현상은 개인의 선호와 구조·절차의 결합의 산물

- 제도는 구성원들의 협력과 자발적인 합의를 통해 만들어지며, 각 개인이 경험하는 편익이 거래비용보다 커야 제도가 변화할 수 있다고 봄

- 게임의 규칙으로서의 제도

- 개인의 전략적 선택의 결과 및 균형으로서의 제도

ㅁ. 한계 : 행위자의 선호가 어떻게 형성되는가에 대한 설명이 없다, 제도의 동태적이고 비공식적 측면 소홀

② 역사적 신제도주의 : 정치적 신제도주의

ㄱ. 제도를 장기간에 걸친 인간행동의 정형화된 유형 내지는 정치체제 또는 경제체제의 구조에 내포된 공식·비공식 절차, 규칙, 규범, 관례 등으로 본다.

ㄴ. 역사적 특수성(경로의존성) 및 정치체제의 자율성이 바로 제도의 본질이며 이 제도를 국가별 특성을 결정짓는 독립변수이자 종속변수로 본다.

ㄷ. 인류의 보편적 제도는 없으며, 국가(정치체제)가 제도형성의 주체라는 입장으로 정치적 신제도주의와 맥을 같이 함

ㄹ. 특성

- 독립변수와 종속변수로서의 제도 인식 : 변증법적 관계 중시

- 내생적 선호 : 선호는 제도적 맥락 속에서 형성되며, 제도가 개인의 선호와 이익·전략을 제약하고 영향을 미친다.

- 정치적 영역의 상대적 자율성 중시 : 국가는 하나의 행위자이자 그 자체가 제도

- 다원주의를 부정하고 집합적 의사결정과정에서 개인이나 집단의 권력관계의 불균등성을 강조하며 이익의 대표과정이 심각하게 왜곡될 수 있다는 것을 인정

- 제도의 지속성을 강조하며, 제도의 변화와 발전을 설명하는데 경로의존성과 그로 인한 의도하지 않은 결과, 즉 비효율적인 제도의 존재를 인정. 제도내에 존재하는 갈등과 균열에도 관심을 가짐. => 지속성에 대한 설명은 발달했지만 제도의 변화에 대한 설명은 부족한 편

- 제도의 지속성을 강조하면서도 결절된 균형에 의한 제도의 급격한 변화 및 우연성에 의한 변화를 설명하기도 함

ㅁ. 유용성 : 국가들을 동질화하는 지나친 일반화의 오류로부터 탈피하여 각국의 고\유한 역사적 맥락과 국가간 정책의 상이성을 설명하는데 유용. 행태주의의 미시적 관점을 극복하는데 기여.

ㅂ. 한계

- 사회과학이 추구하는 연구결과의 축적과 이에 기반한 체계화·일반화된 이론의 발달을 기대하기 어려움

- 제도와 행위 간의 정확한 인과관계를 제시하지는 못함

- 정책적 결과가 제도의 모습으로부터 쉽게 추론될 수 있다는 인상을 주고 있어 제도적 결정론의 오류를 낳음

- 제도의 급격한 변화를 설명하기도 하지만, 제도의 변화보다는 제도의 지속성에 대한 설명에 치중

- 제도의 내제적 모순이나 행위자에 의한 변화가능성을 경시

③ 사회학적 신제도주의 : 문화적 신제도주의

ㄱ. 문화라는 차원으로 제도를 이해

ㄴ. 인간이 사회적 정당성을 인정받은 제도를 자신의 개인적 목적에 따라 창조하거나 변화시킬 수 없다고 본다. 따라서 사회적 정당성을 얻기 위하여 조직간에 제도적 동형화가 나타난다

ㄷ. 특징

- 제도의 비공식적, 인지적(사회가 개인을 창조) 측면 중시

- 개인을 제도화된 존재로 가정(사회화된 존재×)

- 결과성의 논리(최선의 결과를 추구)보다는 적절성의 논리(상황에 적절한 행위 추구)를 강조

- 구조적 동질화의 과정을 증명하기 위하여 실증적인 방법론이나, 해석학 내지는 귀납적 방법론을 사용

ㄹ. 한계

- 조직간 제도의 차이점 설명 곤란

- 제도적 압력에 대한 조직의 다양한 전략적 대응 무시

- 사회적 정당성만을 조직의 규범으로 제시한 나머지 인간은 기술적 능률성을 위해 제도를 창설한다는 전제와 상충

- 권력관계와 갈등 등의 요인을 무시

14. 신공공관리론

1) 주요이론

① C.Hood의 신공공관리론(전성기 곧 시작)

ㄱ. 작고 효율적 정부(소정부주의)

ㄴ. 시장지향적 정부

ㄷ. 고객지향적 정부

ㄹ. 기업형정부 : 미국 Clinton행정부의 ‘정부재창조’에서 주장한 미래형 정부모형. 가장 핵심적 모형

ㅁ. 정보화된 정부(전자정부)

ㅂ. 성과(결과)중심의 행정

② 기업형정부 구현을 위한 5C전략(Osborne과 Plastrick)

전략	정부개혁수단	접근방법
핵심전략	목적	목표와 방향의 명확화
성과전략	유인체계	경쟁관리, 기업관리, 성과관리
고객전략	책임성	고객의 선택,경쟁적 선택,품질확보
통제전략	권한	조직권한위임,지방사회로의 분권
문화전략	문화	관습타파, 감동정신, 승리정신

2) 특징

① 책임과 통제의 강화 : 관리자에게 권한을 주는 대신 고위관리자의 책임과 역할 강조

② 비용가치의 증대

3) 한계

① 정책과 집행(관리)의 분리가 어려움

② 소비자의 권리는 강조되나 시민으로서의 의무는 거의 무시

4) 신공공관리론에 대한 반론 : (뉴)거버넌스, 사회적 자본, 역사적 신제도주의, 신공공서비스이론, 공유재이론, 시민사회 이론 등

<신보수주의·신자유주의·제3의 길 : 신공공관리론의 정치적 토대> 1. 신보수주의 1) 네오콘 또는 대처리즘. 1980년대 영국 대처행정부의 정부기능 축소정책 2) 미국 레이건 행정부의 신연방주의와 함께 신자유주의의 기반이 됨 2. 신연방주의 : 레이건행정부가 추진한 정부기능 감축정책. 공급위주의 정책으로 대처리즘과 유사 1) 연방정부의 역할·기능 축소 2) 주정부와 지방정부의 권한과 역할증대 -> 보조금을 축소함과 동시에 포괄보조금으로 전환 3. 제3의 길 : 신행정국가. 좌파 이데올로기와 신자유주의적 요소를 접목한 Giddens의 이론을 근거 <세계화의 4가지 특징> 1) 새로운 시장 2) 새로운 도구 3) 새로운 주역 4) 새로운 규율

17. 거버넌스론

1) 시장중심·국가중심·시민사회중심의 거버넌스의 비교

국가중심거버넌스 이론 (관리주의와 관료주의)	시민사회중심 거버넌스이론 (참여주의와 공동체주의)	시장중심 거버넌스이론 (시장주의)
· 신공공관리론 · 기업가적 정부 · 좋은 거버넌스 · 신축적 정부모형 · 탈규제적 정부모형 · 경쟁국가론, 조정국가론	· 사회-사이버네틱체제이론 · 사회-정치거버넌스이론 · 자기조직적 네트워크 이론 · 법인 거버넌스이론 · 참여적 정부모형	· 시장적 정부모형 · 최소국가론

2) G.Peters의 모형 : 시장적 정부, 참여적 정부, 신축적 정부, 탈내부규제적 정부

구분	전통적 정부	시장적 정부	참여적 정부	신축적 정부	탈내부규제적 정부
문제의 진단기준	전근대적 권위	정부의 독점성	계층제	영속성(경직성)	내부규제
구조의 개혁방안	계층제	분권화	평면조직	가상조직	-
관리의 개혁방안	직업공무원제, 절차적 통제	성과급, 민간기법	TQM, 팀제	임시적 관리, 성과중심의예산 고위공무원단	관리적 재량 확대
정책결정의개혁방안	정치와 행정의 구분	내부시장, 시장적 유인	협의, 협상	실험	기업가적 정부
공익의 기준	안정성, 평등	저비용	참여, 협의	저비용, 조정	창의성, 활동주의

3) Rhodes의 모형(최신기종사자)

① 최소국가론 : 더 적은 수의 이슈를 다루는 작은 정부일 것, 국제적인 시각과 융통성을 지닌 정부일 것, 공정한 정부일 것, 책임성 있는 정부일 것

② 기업적 거버넌스 : 기업적 경영기법 도입

③ 신공공관리론 : 신관리주의+신제도주의 경제학. 방향잡기

④ 좋은 거버넌스 : 세계은행의 정의, 나라일을 관리하기 위해 정치권력을 행사하는 활동. 신공공관리와 자유민주주의의 결합, 개도국 정부개혁에 시사점 제공

⑤ 사회적 인공지능체계 : 정부없는 거버넌스 또는 사회·정치적 거버넌스

⑥ 자기조직화 연결망 : 시장과 계층제의 중간지대로서 자발적인 조직간 연결망, 연결망의 중심적 작동 메커니즘은 신용과 협력, 시장과 계층제조직에 대한 대안이 되는 조직으로 공동화된 네트워크정부 같은 것.

4) 신공공관리론과 뉴거버넌스의 비교

구분기준	신공공관리론	뉴거버넌스
인식론적 기초	신자유주의	공동체주의
관리가치	결과	과정(｢새행정학｣ : 신뢰)
정부역할	방향잡기 (by 정부)	방향잡기 (by 참여․협력)
관료역할	공공기업가	조정자
이데올로기	우파	좌파
관리방식	고객지향	임무중심
정치성	탈정치화	재정치화
혁신의 초점	정부재창조론	시민재창조론

5) 시민재창조론 : 소유주로서의 시민 모형. ‘정부가 무엇을 해야하는가’의 규명

6) 신공동체주의

① 신우파 : 자원봉사주의 : 자원봉사활용 -> 정부기능 부담 -> 작은 정부

② 신좌파 : 시민주의 : 덕성있는 시민양성 -> 공공문제 해결 -> 참여민주주의

18. 레짐이론 (지방행정 연관)

1) 도시정부라는 제도적 기제를 매개체로 하여 비공식적이지만 일정한 세력집단으로서 그 중추적 역할을 담당하는 로컬거버넌스의 일종으로 평가

2) 서로 다른 사회 영역, 즉 정부와 기업, 국가와 시장, 정치와 경제 등이 어떤 이유로, 그리고 어떠한 과정을 통해 도시개발을 위한 정책결정에서 합의와 협력을 이루어 내는가에 대한 이론적 설명을 도출

3) 정부기구 활동의 경제적 종속성을 수용하면서도 동시에 정치의 독자성을 강조

4) 도시의 형태에 따라 어떠한 주체들이 중심세력을 형성하여 도시를 이끌어가고 있는지와 도시권력구조의 변화를 분석하는데 유용하다.

5) 로컬거버넌스에서 정부는 네트워크 관리자의 역할을 수행하면서 거번넌스의 주도적인 역할을 담당

6) 레짐의 유형비교

구분	현상유지레짐	개발레짐	중산계층진보레짐	하층기회확장레짐
추구가치	현상 유지	지역개발·성장·발전	자연환경 보호,평등	저소득층 보호,직업교육
구성원간 관계	친밀성이높은소규모 지역사회,갈등없음	갈등 심함	시민참여·감시 강조	대중동원이 과제
생존능력	강함	비교적 강함	보통	약함

<오답정리> 1. Arrow의 가능성의 정리 1) 파레토의 원리 2) 비독재성의 원리 3) 이행성의 원리 4) 선호의 비제한성의 원리 5) 무관한 선택대상으로부터 독립성의 원리 3. 관청형성론 : 핵심예산이나 관청예산과 직결된 전달기관 등은 예산극대화 동기가 강하나, 사업예산이 포함된 통제기관은 강하지 않다. 합리적인 고위관료들은 참모기능을 더 선호 4. 국가의 자율성 강조 : 신베버주의, 신마르크스주의, 역사적 신제도주의, 뉴거버넌스 5. 행태론은 가치주의나 기능적 행정학과는 거리가 멀다. 6. 성장기구론은 레짐이론의 토대가 되지만 다양한 레짐의 존재와 정부의 다양한 사회주체들간의 상호협력을 중시하지 않는다는 점에서 레짐이론과 차이가 있다. 7. 최근의 행정개혁은 신공공관리론의 영향하에 추진되고 있다.

 

 

 

 

 

 

 

 

제2