<정책론 제5절 정책집행>

제5절 정책집행

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󰊱정책집행의 본질

Ⅰ.의의:정책수단을 실현

Ⅱ.정책집행의 중요성

⑴정책의도의 실현

⑵정책의 실질적인 내용

⑶국민생활과 직결되는 정부의 활동

Ⅲ.정책집행의 본질

1.정책결정과의 관계

①집행과정에서 정책내용이 실질적으로 구체화되기 때문에 정책집행도 본질적으로 의사결정행위이며, 정책집행은 결정과정과 분리된 독립적 과정이 아니다.

②오늘날 정책집행은 자동적·기계적인 과정이 아니라 정책결정과 마찬가지로 여러 변수가 작용하는 역동적·정치적 과정임

*정책집행의 본질에 대한 다양한 관점

-진화모형

-학습모형

-구조모형

-결과모형

-관점모형

Ⅳ.정책집행의 단계

⑴정책지침의 작성:사실상 정책결정과 동일. SOP가 핵심

⑵자원의 확보와 배분

⑶실현활동

⑷감시(감독 및 통제)와 환류

󰊲정책집행에 관한 연구

Ⅰ.고전적 행정학에서의 정책집행관

⑴정책만능주의

⑵정태적 정책관

⑶계층적 조직관

⑷목표수정부당론

Ⅱ.현대적 정책집행론의 등장

1.등장배경:빈번한 정책실패

⑴1960년대말 잇단 정책실패

⑵정책실패요인으로서의 미국 정치체제의 다원론적 특성

①연방제

②엄격한 권력분립

③조직의 탈관료제화

2.Wildavsky와 Pressman의 정책집행론

⑴많은 참여자

⑵집행관료의 빈번한 교체

⑶타당한 인과모형의 결여

⑷부적절한 집행관계

*Hargrov는 정책집행에 대한 연구가 소외된 것을 ‘잃어버린 연계’라고 표현하면서 정책집행에 대한 연구의 필요성을 역설

3.현대적 집행론의 특징과 전제

①정치적 성격이 강하다

②정책은 정보나 전문지식의 부족으로 사실상 집행과정에서 결정되는 경우가 많다. 순환성(양방향성)을 지님

③정책집행은 자동적·기계적인 과정이 아니며, 집행단계에서 수정·거부되기도 함

Ⅲ.현대적 집행연구의 전개

⑴제1세대 집행연구(1970년대초):정책집행의 실패사례 분석을 통하여 집행을 저해하는 요인을 규명한 초기의 집행연구

⑵제2세대 집행연구

①정책집행의 실패·성공요건을 분석하는데 치중한 하향적접근과 집행현장 상황을 중시한 상향적 접근의 이분법식 연구시도

②1980년대 중반이후에는 상향적접근과 하향적접근의 통합을 시도

⑶제3세대 집행연구:다양한 집행양태를 강조, 집행의 다양성을 강조

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󰊳정책집행 이론

Ⅰ.하향적접근

1.의의:정치·행정이원론의 시각에서 기계적인 집행(순응)을 이상적인 집행으로 본다, Berman의 거시적·정형적 집행이나 Elmore의 전방향적 접근과도 맥락을 같이하는 접근

2.특징

①집행과정의 자세한 기술이나 문제점에 대한 인과론적 설명보다는 바람직한 집행을 위한 규범적 처방을 제시하려 함

②실패를 반복하지 않기 위한 성공적인 집행조건이나 전략을 규명하는데 초점

③최고관리층의 리더십을 성공적 집행의 핵심조건으로 본다

3.평가

(1)장점

①집행과정의 법적 구조화의중요성을 일깨워 줌

②집행과정에서의 문제점을 예견할 수 있는 체크리스트로서의 기능을 제공

③집행변수의 소수화로 총체적 집행과정에 관심을 집중시키고 집행연구기간의 장기화로 정책지향적 학습과정 발견에 도움을 줌

④정책목표를 중시하므로 객관적인 정책평가가 가능해짐

(2)단점

①다원적 민주주의체제에서는 명확·일관된 정책목표의 설정이 불가능한 경우 많음

②집행과정의 문제점을 미리 예견하여 대안을 법령에 제시하기가 현실적으로 어려움

③정책결정자나 정책지지자들의 입장에서만 연구, 정책반대자의 입장이나 전략적행동파악X

④하나의 정책에만 초점→여러정책이 동시에 집행되는 경우를 설명하기 곤란

Ⅱ.상향적 접근

1.의의:실제로 집행현장에서 어떻게 집행되고 있는지를 기술하는데 일차적인 목표를 가지고 연구. Berman의 미시적·적응적 집행이나 Lipsky의 일선관료제론. 정책집행자가 정책을 결정하고 수정한다고 보는 Lindblom의 견해도 이러한 접근에 해당

2.특징: 명확한 정책목표의 존재가능성부인

*Lindblom의 연구:정책결정으로서의 집행

⑴표방된 정책의 구체성·명확성의 결여

⑵상호 모순되는 정책적용기준 및 지시

⑶순응에 필요한 유인의 부족

⑷한정된 능력

⑸행정자원의 부적절성

3.내용

⑴Lipsky의 연구: 일선관료제론

1)의의: 일선관료는 상당한 재량권을 가지고 매우 복잡한 업무를 수행하며, 고객과 접촉하는 일선관료가 실질적으로 공공정책을 결정한다는 상향적 정책집행접근법을 수용. 지금껏 일선관료에 대한 관심과 연구가 부족했다고 비판

2)일선관료의 중요성과 직무상 특징:직무의 자율성

-고객접점

-상당한 재량권을 소유

-인간적 차원에서 대처해야 할 상황이 많다.

3)일선관료제의 현실과 업무환경

①인적·물적자원이나 시간저·기술적 자원은 만성적으로 부족함

②권위에 대한 도전과 위협이 존재

③일선관료의 집행성과에 대한 기대는 모호하고 대립되며 비현실적인 경우가 많고, 효과적인 통제체계도 없음

④부서의 목표가 애매하거나 이율배반적인 경우가 허다함

4)일선관료들의 적응방식:정형화와 단순화

-적응메커니즘→비효율성초래

(2)Berman의 연구: 적응적 집행(상황론적 집행)

-집행성과는 미시적 집행과정에서 결정된다고 보고 상호적응의 관점에서 집행현장의 중요성을 강조

①거시적 집행구조:이들 관계는 느슨한 연합체의 성격을 지님

②미시적 집행구조:일선집행기관이나 지방정부의 하위수준의 조직으로 ⓐ집행관료와 수혜자간의 끊임없는 상호작용, ⓑ성과측정의 어려움, ⓒ개방적 집행환경 등이 특징임. 때문에 그대로 집행하는 것이 최선이 아니라 개별적인 집행환경에 부합하는 적응적 집행이 바람직 하다는 것

(3)Elmore의 연구:후방향적 집행

①전방향적 접근:결정된 정책을 결정자의 의도에 따라 하향적으로 충실히 집행

②후방향적 접근: 상향적집행중시, Berman의 미시적 집행이나 적응적 집행과 유사

-후방향적 집행은 ⓐ결정된 정책이 자동적으로 집행되지 않는다는 ‘상하관계의 상호성’인식, ⓑ참여자의 다양성과 공동행위의 복잡성 강조, ⓒ적응수단으로서의 재량권인정 ⓓ신축적인 정책내용 등을 강조

(4)Hjern&Hull의 연구

-귀납적인 연구방법으로 집행과정에서 나타나는 제도적 구조를 발견하려 함

4.평가

(1)장점

①실제 집행과정을 상세히 기술하여 집행과정의 인과관계를 잘 설명가능

②의도하지 않은 효과까지도 분석가능

③시간의 경과에 따른 전략적 상호작용이 어떻게 형성되고 변화되는지 알 수 있다.

(2)단점

①정책결정자가 통제할 수 있는 집행의 거시적 틀을 간과함

②공식적 정책목표가 무시되므로 집행결과에 대한 객관적 평가가 어려워지며 집행재량으로 인한 폐단도 있을 수 있다.

③집행과정에 영향을 미치는 사회적·경제적·법적요인들을 무시하기 쉽다

④결정과 집행의 구분이 불필요하다는 관점은 선출직 공무원에 의한 결정과 책임이라는 민주주의의 기본가치에 위배된다

⑤집행현장을 중심으로 한 귀납적 연구를 중시하므로 일관된 연역적 분석틀을 제시하기 어렵다.

♡고전적 집행과 현대적 집행의 비교

구분/유형	고전적·하향적·집권적 집행	현대적·상향적·분권적 집행
정책상황	안정적·구조화된 상황	유동적·동태화된 상황
정책목표수정	목표가 명확하여 수정 필요성 적음	수정 필요성 높음
결정과 집행	정책결정과 집행의 분리(이원론)	정책결정과 집행의 통합(일원론)
관리자의 참여	참여제한, 충실한집행이 중요시됨	참여필요
집행자의 재량	집행자의 재량 불인정	집행관료의 재량권 인정
정책평가의 기준	집행의 충실성과 성과	환경에의 적응성중시, 정책성과는 2차적 기준
집행의 성공요건	결정의 리더십	집행관료의 재량권
핵심적 법률	있음	없음
Berman	정형적(거시적·하향적)집행	적응적(미시적·상향적)집행
Elmore	전향적 집행	후향적 집행
Nakamura	고전적 기술자형, 지시적 위임가형	재량적 실험가형, 관료적 기업가형
방향과 흐름	집권적, 기계적	분권적, 역동적

 

Ⅲ.통합모형

1.Sabatier의 통합모형: 처음에는 하향적 접근을 주장하다가 나중에 통합모형을 제시. 그는 상향적 접근과 하향적 접근의 한계를 극복할 수 있는 방법으로 비교우위접근법과 통합모형을 제시

(1)비교우위 접근법 

하향식(전방향적)접근이 유리한 조건	상향식(후방향적)접근이 유리한 조건
하나의 정책이 집행현장을 좌우하는 경우	중요성이 비슷한 여러 개의 정책들이 경쟁적으로 집행되는 경우
정책집행의 평균적·일반적인 과정 파악	여러 지역 간의 집행상의 차이 파악
정책의 내용이나 정책결정 및 집행조직의 특성 등이 정책집행에 미치는 영향 파악	집행현장에서 나타나는 문제와 현상 파악

(2)통합적 접근법: 정책지지연합모형이라고도 부름. 기본적 관점은 상향적 접근방법의 분석단위를 채택하고, 여기에 영향을 미치는 요인으로 하향적 접근방법의 여러 가지 변수와 사회경제적 상황과 법적 수단을 결합하는 것

①정책하위시스템내의 지지연합간 갈등과 타협과정을 강조-상향적

②정책하위시스템 참여자들의 활동에 영향을 미치는 요소들은 하향적 접근에서 도출-하향적

(3)평가

①변수간의 유기적인 연계성 부족

②집행모형이라기 보다는 정책과정 전반에 걸친 정책학습모형의 성격이 강함

③정책하위시스템내 지지연합집단의 범위파악이 용이하지 않음

♤정책학습

(1)의의:정책실패나 시행착오를 통해서 장기적으로는 정책의 성공을 유도

(2)정책학습의 유형(P.May:1992)

①수단적학습:정책개입이나 집행설계의 실행가능성을 말하는 것으로 집행수단이나 기법을 통한 학습

②사회적학습: 정책관리 기법을 문제 그 자체의 핵심에 맞추는 일 뿐만 아니라 사업목표에 대한 태도 그리고 정부활동의 본질과 타당성까지도 검토

③정치적학습:주어진 정책적 사고·문제를 주장하고 그러한 주장을 더 정교하게 하기 위한 전략으로 정치적 변화를 찬성 또는 반대하기 위한 학습

2.Elmore의 통합모형

(1)의의:하향적으로 정책목표를 결정하되, 상향적 접근에서 제시하는 방법을 수용하여 가장 집행간으성이 높은 정책수단을 선택하는 방안을 제시해야 한다는 것

(2)평가:실현가능성 희박

3.Matland의 통합모형

구분		갈등
		낮음	높음
정책목표의 모호성	낮음	관리적 집행	정치적 집행
	높음	실험적 집행	상징적 집행

(1)의의: 집행에 영향을 미치는 수많은 변수를 찾는데 중점을 둔 게 아니라, 양 접근방법이 어떠한 조건하에서 더 잘 적용되는지, 이 때 중요해지는 집행변수가 무엇인지를 탐색

①관리적 집행:SOP가 나타나고, 하향적 접근 가능

②정치적 집행: 매수,담합,날치기통과 등이 나타남

③실험적 집행:정책을 학습으로 보며 정책결과는 맥락적인 조건에 의해 결정됨

④상징적 집행:집행과정을 목표와 수단을 해석하는 과정으로 보고, 참여자에 대한 직업적인 훈련과정이 중요한 영향을 미친다고 봄. 상향적 접근이 유용.

(2)평가: 어떤 논리적 근거로 모호성과 갈등이라는 변수가 선정되었는지 불분명

4.Winter의 통합모형

(1)정책결정국면의 특징

①합리모형

②갈등·타협모형

③쓰레기통모형

(2)정책집행국면의 특징

①조직 및 조직간 집행행태: 조직간의 상이한 목표·갈등은 정책의 지연·실패를 초래

②일선관료의 행태: 정책에 적합한 경우 집행은 성공

③대상집단의 행태와 사회경제적 조건“ 변화시켜야 할 대상집단의 행태가 다양하고 사회경제적 조건이 집행에 불리하면 실패

Ⅳ.기타 정책집행이론

1.L.Radway&A.Mass의 정책집행 유형분류

(1)기술적 재량형(Nakamura&Smallwood의 고전적 기술자형)

(2)이해조정적 재량형:집행자가가 결정에는 참여못하나 집행과정에서 결정자와 견해차를 좁히고 정책의 적응성을 높여나가는 경우

(3)사회기획적 재량형:집행자가 실질적인 결정자로서 집행목표를 수립하고 기획하는 경우

2.McLaughlin의 정책집행 유형분류

(1)상호적응형:사업계획의 수정이나 인력교체 등으로 성공적인 집행이 이루어진 경우

(2)코업테이션: 사업계획의 수정이나 인력교체는 없으나 집행전략만 현실에 맞게 수정

(3)부집행형: 정책은 결정되었으나 집행자체가 거부당한 경우

3.Bardach의 집행게임

-정책과정의 6가지 국면(압력정치,동의의 집결, 행정통제, 정부간 협상, 복잡한 협동행동, 집행게임)을 제시가호 앞의 다섯가지가 종전의 집행관이었다면 자신의 집행관은 ‘게임으로서의 집행’이라고 주장

⑴자원의 유용: 집행관료들이 공공자금을 유용하거나 뇌물 받으면 집행에 악영향

⑵목표의 굴절: 정책의 결정단계에서 목표를 명확하게 구체화하는 것은 매우 어렵기 때문에 집행과정에서 이의 굴절이 일어나게 됨. 집행을 어렵게 만들며 압력집단의 압력을 쉽게 함

⑶행정의 딜레마: 집행과정에서 행정기관이 수많은 사업요소들을 결합하게끔 지시하지만 그것이 부분적으로 밖에 실행되지 못하는 때가 많다

4.Nakamura&Smallwood의 정책집행유형분류

-고전적 기술가형에서 관료적 기업가형으로 나아갈수록 정책결정자의 통제는 약해지고 정책집행자의 재량은 커진다고 함

⑴고전적 기술관료형: 정책결정자가 모든 집행과정을 통제

1)전제와 가정

①정책결정자는 명백한 목표들을 구체적으로 설정하고 집행자들은 이를지지

②집행자들에게 이 목표들을 수행할 수 있게끔 기술적 권한을 위임한다

③집행자들은 이 목표를 성취할 수 있는 기술적 능력을 소유하고 있다

2)특징: 정책집행 실패이유와 사례

①집행자가 기술적 능력이 부족하면 실패(나사의 달 착륙은 성공, Johnson행정부의 원자력발전계획은 실패)

⑵지시적 위임가형: 정책결정자가 대체적인 방침만 정한 뒤 집행자에게 정책집행에 필요한 권한 위임

1)전제와 가정

①정책결정자는 명백한 목표를 설정하고 집행자는 목표지지, 목표의 타당성에 동의

②정책결정자는 이들에게 재량적 행정권한을 위임

③집행자들은 이러한 목표들을 성취하는 데 필요한 기술적·행정적·협상적 능력 소유

2)특징:정책집행 실패이유와 사례

①정책결정자는 정책형성에 대해서 통제권을 행사하고 있으나 목표성취에 대한 수단의 결정권에 대해서는 집행자들이 권한을 더 가지고 있다.

②집행자의 전문성과 지식이 결여되거나, 정책목표가 모호하거나, 집행자간에 집행수단에 대한 협상이 실패할 때에 집행이 실패(예:미국 경제개발청의 오클랜드 사업)

⑶협상자형

1)전제와 가정

①정책결정자는 정책의 목표 설정

②결정자와 집행자는 정책목표나 수단에 대하여 반드시 의견이 일치하지는 않는다

③집행자는 목표와 수단에 대해 협상을 벌임

2)특징: 정책집행 실패이유와 사례

①집행수단상의 기술적 결함, 협상의 실패로 인한 타성·교착·무사안일·부집행, 집행자의 정책목표 왜곡(적응적 흡수)등이 집행의 실패요인임

②결정자와집행자간의 최종적 역할분담은 누가 상대적으로 권력원을 많이 가지고 있느냐에 따라 결정됨

⑷재량적 실험가형: 집행자에 대한 대폭적인 권한 위임

1)전제와 가정

①정책결정자가 일반적이고 추상적인 목표의식(무엇인가 해야 한다는 압력·문제의식)은 가지고 있지만 구체적으로 무엇을 해야 할지 구체적인 목표를 명확하게 표명 못함

②집행자에게 광범위한 재량권을 주어 그들로 하여금 목표를 명확하게 하고 성취수단을 재량적으로 개발·활용하게 함

③집행자는 그럴 의사와 능력을 가지고 있음

2)특징:정책집행 실패이유와 사례

①이러한 위임은 대개는 불확실한 상태의 결과로 나타난다. 집행자의 이익을 위한 집행(사기)이 나타날 수도 있고 책임성의 약화(전가)를 가져올 수도 있다.

②이 유형에서의 실패이유: 집행자의 전문성과 지식결여, 정책의 모호성, 집행자의 속임수·비리, 결정자와 집행자간의 책임회피 등

③사례: 정부가 암퇴치를 위한 연구를 보건의료기관에 의뢰하는 경우, 미국의 빈곤퇴치 사업

⑸관료적 기업가형

1)전제와 가정

①정책집행자가 정책목표를 설정하고 정책결정자로 하여금 목표를 채택하도록 모든 힘을 동원해서 설득

②정책집행자는 목표달성에 필요한 수단들을 정책결정자와 협상을 통해 확보

③정책집행자는 자신들의 정책목표를 성실하게 성취하려고 하고 또 필요한 능력 보유함

2)특징: 정책집행 실패이유와 사례

①사례: 정보독점케이스, 관료저항케이스, 기업가정신케이스

*Nakamura&Smallwood의 정책집행모형

유형	정책결정자의 역할	정책집행자의 역할	집행실패요인	정책평가기준
고전적 기술자형	구체적인 목표설정	기술자 권한소유	수단상의 기술적 결함	효과성 또는 능률성
지시적위임가형		행정적 권한소유	.......+협상의 실패	효과성 또는 능률성
협상자형	목표와 수단에 대해 집행자와 협상		....+적응적 흡수나 부집행	주민만족도
재량적 실험가형	추상적인 목표 지지	목표·수단의 구체화	.....+책임의 회피나 기만(사기)	수익자대응성
관료적 기업가형	집행자가 설정한 목표지지	(추상적)목표설정	.....+정책의 사전오염(선매)	체제유지도

5.Elmore의 정책집행유형

⑴체제관리모형: 집행성공조건으로 ‘효율적인 관리통제체제’를 강조하며 실패원인을 미숙한 관리에서 찾음

⑵관료적 과정모형: 조직의 루틴을 새로운 정책과 통합시키는 문제가 중요하다고 봄

⑶조직발전모형: 조직은 개인의 참여와 위임을 극대화할 수 있는 구조를 지녀야 한다고 보고 집행성공을 위해서는 ‘정책결정자와 집행자간에 정책에 관하여 합의’가 이루어져야 한다고 봄

⑷갈등협상모형: 조직을 갈등의 장이라고 보고 집행의 성공이나 실패는 상태적 개념이라고 본다.

집행의 성공여부와 관련되는 유일한 객관적 기준이란 ‘협상과정의 존속여부’라고 규정함

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󰊴정책집행에 영향을 주는 요인

Ⅰ.성공적 정책집행의 판단기준

-정책수단이 실현되었더라도 정책목표가 달성되지 않았다면 정책집행은 이루어졌으나 성공적인 집행이라고는 할 수 없다.

(1)실질적·내용적 기준

①효과성

②능률성

③형평성:동일한 경우는 동일하게, 다른 경우는 다르게 취급

④적합성과 적절성

(2)주체적·절차적 기준(Rein&Rabinovitz)

①정책의도의 실현(합법성 명제):결정자가 의도한 정책내용이 충실하게 수행된 경우 성공

②관료적 합리성(합리적 관료적 명제):집행관료의 입장에서 볼때 합리적·도덕적으로 정당하며 행정적으로 실현가능성이 있는 경우 성공적 집행

③정책관련집단의 요구 충족(합의명제)

Ⅱ.정책에 대한 순응과 불응

1.의의

(1)순응

(2)불응

(3)양자의 관계: 불응이 없었다고 정책목표가 다 달성되는 것은 아님

*주의)수용: 내면적인 가치관의 동의까지 요구/순응: 외면적 행동에서의 동의만을 요구

2.순응의중요성과 주체

-순응(불응)의 주체가 되는 것은 일선집행관료, 중간매개집단(위탁기관), 정책대상집단 등임

(1)일선관료의 불응: 경찰이 안전띠 단속을 안하는 것

(2)중간매개집단에 의한 불응: 교통안전협회가 단속하지 않는 것

(3)대상집단에 의한 불응: 운전자들이 안하는 것

3.순응을 좌우하는 요인

①정책의 내용요인:정책의 소망성,명료성,일관성

②정책결정 및 집행기관요인:집행자의 태도와 신뢰성, 결정기관과 집행기관의 정통성, 중간매개집단과 집행관료의 상부기관에 대한 인식 등

③순응주체 관련요인:(심리적 거부감이나 비용부담 회피 차원)

4.순응확보수단

(1)도덕적 설득

(2)유인과 보상

(3)처벌과 강압

Ⅲ.정책집행에 영향을 미치는 요인: 성공적 집행을 위한 요건(Sabatier&Mazamanian)

1.정책의 특성과 자원

(1)정책내용의 명확성

(2)정책내용의 일관성

(3)정책내용의 소망성

(4)정책집행수단 및 자원의 확보

(5)정책의 중요성:중요성이 클때 성공가능성 커짐(반대견해도 있음)

(6)행태변화의정도: 행태변화정도가 클 때 성공가능성 높음(반대견해도 있음)

(7)문제상황의 특성: 문제상황의 복잡성, 동태성, 불확실성 등이 높으면 성공가능성이 낮아짐

2.정책결정자와 정책관련집단의지지 및 정책유형별 차이

(1)정책결정자의지지 및 태도

(2)대중 및 매스컴의지지

(3)정책대상집단의 태도와 정치력:대상집단의 행태가 다양·복잡할수록 집행곤란. 특히 수혜집단의 지지는 강하고 희생집단의 저항은 약해야 성공함

(4)정책의 유형:규제·재분배정책에 비햐 배분정책이 갈등이 적어 성공가능성이 높음

3.집행조직과 담당자

(1)집행주체의 능력

(2)집행자의 의욕과 태도

(3)조직의 분위기와 관료규범

(4)집행조직의 구조

(5)집행절차:SOP의 확립은 시간절감 등 집행의 성공가능성을 높여줌. 하지만 지나친 표준화는 정책집행의 걸림돌이 됨

(6)이해관계자의 참여

(7)집행체제의 특성: 집행체제가 수평적·수직적으로 복잡할 때 성공가능성은 낮아진다. 수평적으로 부처할거주의로 인한 조정의 어려움이 있거나 수직적으로 상하간 느슨한 연계는 집행기관간 계층적 통합성을 약화시켜 정책의 변질가능성을 크게 함

4.정책집행상의 순응

(1)정책의 내용요인:정책의 소망성,명료성,일관성

(2)정책결정 및 집행기관 요인:집행자의 태도와 신뢰성,결정기관과 집행기관의 정통성, 중간매개집단과 집행관료의 상부기관에 대한 인식 등

(3)순응주체 관련요인:순응주체의 능력이나 순응의지

5.상황론적 집행: 정책내용이나 정책지침이 불명확할 경우나 다수의 집행관련자들이 참여할 경우 정책집행자에게 재량권을 부여하는 상황론적 접근이 필요함

*참고)정책집행에 영향을 미치는 요인 

		Smith	Edwars	Larson	Mazamanian&Sabatier
내적변수	정책변수	·정책의 형태 ·정책의 유형	·정책목표 -일관성,명료성	·모호하고 비현실적인 목표	·정책목표의 명확성 ·적절한 인과모형 ·집행기관 책임자의 리더십
	집행변수	·집행담당조직 -인원,능력,구조	·자원 -인적자원,권한,시설,정보 ·성향-충원,유인 ·관료제의 구조-할거성 표준운영절차	·결함있는 집행절차 ·정부간 관계의 복잡성	·재원 ·집행담당 공무원의 성향 ·우호적 외부인사의 참여 ·집행기관의 내부구조 ·집행기관의 규정 ·집행기관 상호간의 관계
외적변수	환경적·맥락적 변수	·환경적 요인 ·정책의 지원도 ·정책의 근원	·효과적인 커뮤니케이션-전달	경제적 환경의 변화	·사회경제적 상황 ·관련단체의 적극성과 자원 ·일반대중의 지지와 관심 ·지배기관지원
	문제관련변수	·정책의 범위 ·정책의 이미지 ·대상집단 -조직화·제도화의 정도 -리더십 -과거의 경험			·정책문제의 성격 -행태변화의 범위 -대상집단행태의 다양성 -대상집단의 상대적 규모 -타당한 이론(인과모형) -기술의 활용가능성

 

*정책집행의 내적변수와 외적변수

내적변수	외적변수
·정책목표의 유형과 명확성 ·의사소통의 효율성 ·집행자의 리더십, 능력, 성향 ·집행기관의 구조와 상호간의 관계 ·자원:예산, 인력, 정보, 권한 ·정책집행절차, 표준운영절차	·정치·경제·사회 등 환경적 여건의 변화 ·정책대상집단의 태도와 정치력 ·정책집행에 필요한 기술 ·언론의 관심과 대중의 지지

정책설계

(1)의의: 주어진 문제의 해결을 위한 올바른 정책수단을 선택하는 과정 또는 정책목표의 달성을 위한 일련의 정책수단을 조합하는 것

(2)성공적 정책설계의 구성요소

①정책의 목적

②인과모형

③정책수단

④정책의 구체적 목표

⑤정책의 집행

제5절 정책집행

1. 정책집행도 본질적으로 의사결정행위이며, 정책집행은 결정과정과 분리된 독립된 과정이 아니다(Lindblom)

2. 현대적 집행연구

1) 제1세대 집행연구(1970년대초) : 집행을 저해하는 요인(실패요인)을 규명한 초기의 집행연구

2) 제2세대 집행연구(1970년대말~1980년대중반) 암 : 사하통엘상통

① 하향적 접근(Sabatier&Mazmanian) ② 상향적 접근(Elmore, Berman, Lipsky)

③ 상향적 접근과 하양적 접근의 통합(Elmore, Sabatier, Winter) : 1980년대 중반이후

3) 제3세대 집행연구(1980년대중반~1990년대) O'Toole, Goggin

① 시간의 경과에 따라 집행은 중앙에서 지방정부로 이행되면서 집행과정과 결과는 변한다는 ‘집행의 동태성’과 집행주체에 따라 집행결과는 다양하다는 ‘집행의 다양성’을 강조

② 집행에 영향을 미치는 수많은 변수들간의 ‘인과적 복잡성’을 중시하고 낙관론에 입각하여 보다 연역적이고 과학적인 접근을 시도.

3. 하향적 접근 : Berman의 거시적·정형적 집행, Elmore의 전방향적 접근, 정책집행요인론. 정치행정이원론

1) 실패를 반복하지 않기 위한 성공적인 집행조건이나 전략을 규명하는데 초점

2) 집행과정의 인과론적 설명보다는 바람직한 집행을 위한 규범적 처방을 제시

3) 최고관리층의 리더십을 성공적 집행의 핵심조건으로 봄

4. 상향적 접근 : Berman의 미시적·적응적 집행, Elmore의 후방향적 접근, Lipsky의 일선관료제론, Lindblom의 견해

1) 정책집행을 정책결정과 분리하지 않으며, 정치·행정일원론의 시각에서 집행현장에 효율적으로 적응하는 집행을 이상적인 집행으로 본다.

2) 집행의 성패를 판단하는 기준은 ‘결정자의 의도에 얼마나 충실하였는가’ 가 아니라 ‘집행관료의 바람직한 행동이 얼마나 유발되었는가’ 이다.

<정책집행의 접근법>

	하향적·정형적 집행	상향적·비정형적 집행
정책상황	안정적·구조화된 상황	유동적·동태화된 상황
정책목표 수정의 필요성	목표가 명확하여 수정 필요성 적음	목표가 불명확하여 수정 필요성 높음
관리자의 참여	참여제한, 충실한 집행이 중요시됨	다원적인 참여 필요
성공적 집행의 관건	결정자의 리더십(집행자의 재량 불인정)	집행권자의 재량권이 중요
정책평가의 기준	집행의 충실성 또는 성과	상황에의 적응

5. Sabatier의 통합모형

1) 비교우위 접근법

하향식(정반향적) 접근이 유리한 조건	상향식(후방향적) 접근이 유리한 조건
하나의 정책이 집행현장을 좌우하는 경우	중요성이 비슷한 여러 개의 정책들이 경쟁적으로 집행되는 경우
정책집행의 평균적·일반적인 과정 파악	여러 지역 간의 집행상의 차이 파악

2) 통합적 접근법

① 정책의 기본적 과정은 정책하위시스템내의 경쟁적인 정책지지연합간 갈등과 타협과정임을 강조-상향적

② 정책하위시스템 참여자들의 활동에 영향을 미치는 요소들은 하향적 접근에서 도출-하향적

3) 변수간의 유기적인 연계성이 부족하고, 지지연합집단의 범위 파악이 용이 하지 않음

6. Elmore의 통합모형

1) 결정자들이 정책프로그램을 설계할 때에는 하향적으로 정책목표를 결정하되, 상향적 접근에서 제시하는 방법을 수용하여 가장 집행가능성이 높은 정책수단을 선택하는 방안을 제시해야 한다는 것

2) 실현가능성이 희박하다.

7. Nakamura&Smallwood의 정책집행유형분류

1) 지시적 위임가형

① 집행자들은 목표들을 성취하는 데 필요한 기술적·행정적·협상적 능력을 소유

* 협상적 능력 : 행정적 수단에 대한 집행자간 협상능력

2) 협상자형

① 집행자는 정책목표와 수단에 대해 결정자와 협상을 벌인다.

② 집행의 실패요인 : 집행수단상의 기술적 결함, 협상의 실패로 인한 타성·교착·무사안일·부집행, 집행자의 정책목표 왜곡(적응적 흡수) 등이 실패요인

* 적응적 흡수 : 정책집행자는 경책결정자가 설정한 정책목표에 동의할 필요가 없기 때문에 자신의 목표를 위해 정책목표를 추구하는 척 하면서 정책목표를 왜곡하거나 집행을 회피하고 자원을 마음대로 사용하는 행태

3) 재량적 실험가형

① 대립, 갈등하고 있는 정책결정자들간에 구체적 정책목표 및 정책수단에 대해 합의를 보지 못하고 있는 경우

② 정책결정자는 집행자에게 광범위한 재량권을 준다.

③ 집행자의 이익을 위한 집행(사기)이 나타날 수도 있고, 책임한계의 모호함으로 인하여 정책에 대한 책임성의 약화(전가)를 가져올 수도 있다.

4) 관료적 기업가형

① 정책집행자가 정책목표를 설정하고 정책결정자로 하여금 목표를 채택하도록 모든 힘을 동원해서 설득

<수용과 순응의 구별> 1. 수용 : 내면적인 가치관의 동의까지 요구 2. 순응 : 외면적 행동에서의 동의만을 요구

② 정책집행자는 목표달성에 필요한 수단들을 정책결정자와 협상을 통해서 확보

③ 정책의 사전오염(선매)으로 인해 집행실패

8. 정책집행에 성공적 영향을 미치는 요인

1) 정책내용이 명확해야 집행이 용이 cf) 지나치게 세밀하게 구체화되는 것은 집행상의 신축성을 저해하여 성공을 어렵게 만들기도 한다.

2) 이해관계자의 광범위한 참여를 통한 협조 확보(Sabatier&Mazmanian) cf) 지나친 참여는 성공가능성저하

3) 정책의 중요설이 클 때. 반대 견해 존재

4) 행태변화의 정도가 크지 않을 때(Sabatier & Mazmanian). 반대견해 있다(Berman)

5) 대상집단의 규모가 작고 구분이 명확할수록 집행 용이

6) SOP의 확립 cf) 지나친 표준화는 새로운 정책집행의 걸림돌이 됨

7) 정책문제상황이 안정적

8) 집권화될 때 비교적 정책이 정확하고 일관되게 집행됨. cf) 분권화되면 중앙의 지침이나 법규에 따르지 않게 되어 집행의 일관성이나 정확성을 확보하기 어렵다.

* 관료제적 계층성의 약화가 정책집행을 곤란하게 한다((Sabatier&Mazmanian))

9. 정책설계

1) 주어진 문제의 해결을 위한 올바른 정책수단을 선택하는 과정 또는 정책목표의 달성을 위하여 일련의 정책수단을 조합하는 것.

2) 상향적 정책집행모형이 등장하면서 더욱 중요성을 갖게 됨

3) 이해당사자의 주관적 가치를 배제하고, 과학적 분석의 효과를 극대화시킬 수 있어야 한다(×) -> 이해당사자의 다양한 가치와 의견을 고려해야 한다.

<오답정리> 1. 상향식 접근법은 일선집행 공무원들에게 권한과 재량이 주어지기 때문에 결정자와 집행자간 발생하는 대리비용의 문제가 발생한다. 2. 정책집행의 하향적 접근방법(사바티어와 마즈매니언) 1) 너무 많은 이해관계자는 집행과정에서 갈등이나 거부점의 원인이 되므로 참여자의 수가 가급적 적어야 한다(X) -> 이해관계자의 참여 보장을 강조!!! 3. 일선관료제론(Lipsky) 1) 모호하고 대립되는 기대의 존재로 일선관료의 업무 성과 중에는 비현실적이거나 상호갈등을 발생시키는 경우가 많다. 이런 경우 일선관료는 그 중 하나의 기대만을 선택하게 되는 경향이 있다. 2) 주민들이 매우 소극적이다.‘ 3) 고객에 의존적이지만 대응성은 낮다. 4) 고객을 범주화하여 선발한다. 5) 주민에 대한 적응 메커니즘으로 단순화와 정형화를 시도한다. 4. 정책집행자체는 성공적으로 되었더라도 정책목표를 달성하지 못하였다면 이는 성공적 집행이라 할 수 없다. 5. 정책집행을 반대하는 입장이나 그에 대한 전략을 파악하고 수립하는 것은 상향적 집행에서 중시 6. 지역간의 집행상의 차이를 파악하는 데에는 상향적 접근이 유리 7. 정책집행자체는 성공적으로 되었더라도 정책목표를 달성하지 못하였다면 이는 성공적 집행이라 할 수 없다. 8. 정책과정에 있어 입법부의 강력한 통제가 이루어진다면 집행은 차질없이 이루어질 것이다.