<총론 제2절 행정과 환경>

제2절 행정과 환경

󰊱 행정과 정치

✪point 정치와 행정관계의 변천

시기	이론	특징	관련행정이론	대표적 학자
14~18C		·정치와 행정의 미분화	절대군주국가
19C초	정치우위론	·미분화, 행정은 정치의 시녀	입법국가, 엽관주의	Jackson
1880	정치·행정이원론	·행정의 정책결정기능(정치성)부인 ·정치와 행정의 분리 ·엽관주의 폐단 극복이 대두배경	·행정관리설, 기술적 행정학	wilson white, gulick
1930	정치·행정일원론	·행정의 정책결정기능 중시 ·정치와 행정의 연속성 강조 ·경제대공황의 극복이 대두배경	행정국가, 통치기능설, 기능적 행정학	Dimock, Appleby
1940	새 이원론	·행정연구대상을 사실에 국한 ·가치판단 배제(논리실증주의) ·행정이론의 과학화가 대두배경	행정행태설	Simon, Barnard
1960~ 1970	새 일원론	·국가발전을 위한 정책결정기능 강조 ·행정은 사회변동 관리자	발전행정론	Esman Weidner
		`사회문제처방을 위한 행정의 가치주의	신행정론	Frederickson
1980	새이원론	·행정의 경영화·시장화 강조	신공공관리론	Hood
1990~	새 일원론	·시민의 정치적 참여 중시	뉴거버넌스	Rhodes

 

#정치행정일원론 vs 정치행정이원론

시장실패를 설명하는 이론모형

󰊲 행정과 경영

Ⅲ행정과 경영의 유사점과 차이점

1.유사점:협동행위,관리기술,목표달성수단,의사결정,관료제적 성격,봉사성(기업은 소비자에게 봉사)

*관료제적 성격이 정보화이전의 공통점이었다면 정보화사회의 도래로 나타난 탈관료제적 구조 또한 양자의 공통점으로 볼 수 있다.

*세이어의 법칙:행정의 정치적·권력적 성격을 강조하는 정치·행정일원론(공·사행정이원론)의 시각에 해당함

 

󰊳 행정과 법

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󰊴 행정과 사회-시민사회와 사회적자본

Ⅱ.시민사회의 주요 특성:①사회적 집단의 집합체,②자발적구성 ③매개적 집단 ④느슨한 연계 ⑤전제로서의 자유국가(언론·결사의 자유가 보장된 자유국가만 가능)

Ⅲ. 현대적 의미의 시민사회:20세기행정국가로 약했다가, 거대해진 관료제의 역기능(정부실패)로 말미암아 그 대안으로 20세기 말 신자유주의의 등장 및 참여민주주의의 확산과 함께 다시 부활. ngo중심으로, 각종 사회문제에 대한 진단과 해결대안을 제시하는 데 없어서는 안 될 현대사회의 주된 구성요소로 등장

Ⅳ.현대시민사회의 주역으로서의 NGO

:사적영역에서 공익적 기능을 수행하는 조직

①사적영역의 사적조직②공식적(지속적)조직③비영리조직④자기통치성을 가진 자발적 자치조직⑤공익을 추구하는 조직⑥제3섹터의 조직

*사회적자본: 종전의 인적·물적자본에 대응되는 개념으로 ‘사회구성원들이 공동의 문제를 상호해결하는데 자발적이고 적극적으로 참여하는 사회의 조건 또는 특성’으로 상호신뢰(퍼트남,후쿠야마),믿음, 호혜적규범, 친사회적규범, 그리고 협력적 네트워크를 말함

*사회적자본의 주요속성과 기능

: ①자발적네트워크②상호신뢰(집단행동의 딜레마극복대안)③호혜주의④친사회적 사회규범⑤공동체주의⑥정치·경제발전의 윤리적 기반⑦국력과 국가경쟁력의 실체(심지어는 경제발전에도 중요한 영향을 미친다)

󰊵 제3섹터와 NGO

Ⅰ.섹터의 구분

	공공기관(공적영역)		민간기관(사적영역)
비영리	비영리공공기관(Ⅰ)		비영리민간기관(Ⅲb)
			준비정부기관(QUANGO)	비정부기관 (NGO)
영리	영리공공기관(Ⅲa)		영리민간기관(Ⅱ)
	공기업	준정부기관(QUAGO)

Ⅱ.제3섹터(중간조직)의 의의 와 범위

(1)최광의

(2)광의(우리나라와 일본): 준정부조직+준비정부조직+비정부기구

①우리나라: 주로 민관공동출자회사를 중심으로 여기에 (준)비정부조직(ⅢA)를

포함하는 경우 많음

(3)협의(영미):준비정부조직 또는 비정부기구

①영국: 준자율적비정부조직/ 주민공동생산체제

②미국: 민간자원봉사조직(NPO)

Ⅲ.중간조직의 다양한 유형

구분	준정부조직(광의)=정부산하단체		준비정부조직(광의)=비영리기구(NPO)
	①비자율적준정부조직	②준자율적 준정부조직	①준자율적 준비정부조직	②자율적 준비정부조직
특성	공기업	준정부조직,준공기업(준정부기관 및 기타 공공기관)	준비정부조직(QUANGO) 관변단체,친목단체	비정부기구(NGO), 시민단체
예	한국전력공사 등 공기업	·국책은행:한국산업은행 ·관변단체:민족통일연구원(통일부), 정신문화연구원(교육부) ·공단:환경관리공단(환경부), 공무원연금관리공단(행자부) ·재단:학술진흥재단(교육부)	·협회(소방안전협회,환경보존협회, 무역협회,바르게살기운동협의회 등) ·조합(한국해운조합, 농업협동조합) ·사업회(전쟁기념사업회,증권거래소) ·단체(국제적십자단체) ·연맹(청소년연맹)	·경실련 ·참여연대 ·시민연대 ·시민연대21
재정	50%이상 정부투자	정부출연 또는 50%미만 정부출자	정부보조금 또는 기부금	기부금(재정보조 거의 없음)
기능	공적기능,정책집행	공적기능,정책집행	상호부조, 공적기능,정책집행	공적기능(정책집행) 여론형성,대안제시 정책감사

*위 어떤 부문도 정책결정기능을 직접 수행하지는 못함.

Ⅴ.준정부조직(민관공동출자):QUAGO)

1.개념:법적으로는 민간형태이면서 공적기능수행, 계약국가, 그림자국가, 감추어진공공영역, 공유된 정부라고도 함

2.준정부조직의 특징과 유용성

:①민간과 공공의 영역이 연속선상에 있음

②법적인 면에서 민간부문의 조직형태를 취함(간접적 지원행정으로의 전환의미)

③정부로부터 독립하여 준자율적으로 운영되나 정부의 통제·재정상지원있음

④관료제의 경직성 극복

⑤민간의 전문성 활용

⑥공공부문의 팽창억제

3.문제점

:①정부팽창의 은폐수단이나 책임회치수단(관청형성론)

②실제로는 영리추구

③공공부문의 출자비율이 작아 정부에 의한 민주적 통제가 미약

④책임소재가 불분명함

Ⅵ.비정부기구(NGO)

1.의의

①시민들의 자발·능동적참여, 자원봉사주의에 입각하여 공익추구를 목적으로 하는 비영리 민간단체/ 제5의 힘이나 시민의 힘에 비유./자원봉사대, 환경보호단체, 경실련, 소비자모임 등이 있음

②공동생산/협동생산

2.용어의 다양성

*NPO&NGO의 차이

	비영리단체(NPO)	비정부조직(NGO)
초점	비영리성	비정부성
사용국가	미국	유엔,유럽,제3세계국가
특징	자발성,자율성,이익의 비배분성, 공익성	공익성, 자발성, 비영리성

 

*시장실패와 정부실패의 동시극복수단임.

*행정환경의 변화(세계화,지방화,정보화,민주화,민간화)

4.정부와 NGO와의 관계

(2)Gidron의 모형:

모형	정부주도형	이중혼합형	상호공조형	NGO주도형
재정부담금	정부	정부·NGO분담	정부	NGO
서비스공급	정부	정부·NGO분담	NGO	NGO

(3)coston의 모형:제도적 다원주의의 수용여부에 따라 구분

다원주의수용여부	대칭성	공식화	모형	특징
다원주의거부형	비대칭	공식 또는 비공식	억압형	NGO불인정
			대항형	쌍방적인대항관계
		비공식	경쟁형	정부가 원하지 않는 경쟁관계
다원주의수용형	비대칭	공식	용역형	정부서비스를 위탁받아 제공하는 관계
			제3자형	비교우위에 따라 양자간 분업관계
	대칭	비공식	협력형	기본적으로 정보를 공유하는 관계
			보충형	기술적,재정적,지리적 보충관계
		공식	공조형	상호협조관계

(4)박상필의 모형:활동 및 재정의 자율성에 따른 구분

구분		재정의 자율성
		강	약
활동의 자율성	강	자율형	협력형(공조형)
	약	권위주의적억압 또는 민주적 포섭형	종속형

(5)권해수의 모형:정부와 NGO간의 목적과 수단의 불일치 

구분		목적
		일치	불일치
수단	일치	자율관계	관용관계
	불일치	갈등관계	억압관계

6.NGO의 역할과 기능

:①정책감시자②정책제언자③정책파트너④공공서비스공급주체⑤국제적협조자 ⑥근린행정⑦정부규제감소⑧정부나 의회의 공식역할 보완

7.NGO의 한계

①무책임, 안정성·구속성,전문성 미흡

②사업분야가 비정치분야에 국한, 사업규모,운영자금도 제한적임

③관변단체화할 우려있음

④국가의 역할보완은 가능하나 대신할 수는 없다.(clark)

⑤공공재의 무임승차를 여전히 극복 x

⑥순수성을 상실하고 로비에 열중하는 NGO도 많아짐

8.NGO활성화를 위한 전제조건

①정부와의 관계 및 활동방향재정립

②시민의 대표성확립:시민없는 시민단체는 안됨

③시민단체간 연대강화

④행정·재정상 자율성 및 전문성 확보

✺salamon의 NGO실패모형(시민실패)

①박애적불충분성: 강제성이 없어서 필요한 자원을 지속·안정적획득.x.

②박애적배타주의: 활동영역과 서비스공급대상이 한정되 있음

③박애적온정주의:가장 많은 자원공급자·집단의 결정에 의해 좌우가능

④박애적아마추어리즘: 충분한 전문성·책임성확보 어려움

##사회적기업

##사회적 자본

제2절 행정과 환경

1. 정치 : 당위(Sollen), 행정 : 존재(Sein)의 법칙

2. 정치·행정 이원론의 성립배경 : 실적주의 확립 필요성 대두, 과학적 관리론, 독자성 확보 노력, 행정기능의 양적 확대와 질적 전문화

1) 행정 기능의 양적 확대와 질적 전문화에 대응

① 진보주의 행정개혁운동 전개

② 1881년 전국공무원제도개혁연맹(Curtis가 주도한 민간단체)이나 1906년 뉴욕시정연구회

③ 1910년 절약과 능률에 관한 대통령위원회(Taft 대통령이 설치한 행정개혁위원회)

3. 행정행태론과 태동기 정치·행정이론과의 다른 점

1) 형식적 과학성을 배격하고 엄격한 경험적 과학성을 추구한 점

2) 행정과 경영의 차이를 인정하되 이를 상대적 차이로 본 점

4. 행정의 자율성 : T.Heady가 신생국행정체제의 특징으로 제시한 개념으로 긴밀한 통제 장치가 없어 관료제는 정치체제에 대한 충성은 약하고 관료 자신들의 이익을 추구하는 현상(행정우월주의)을 말한다.

5. 행정과 경영의 상대화를 중시하는 입장

1) H.A.Simon, G.Caiden, Burnham의 관리자혁명론(정책결정자가 아닌 관리자들이 점차 정치나 결정에 참여하는 현상), B.Bozeman의 차원적 접근

6. 행정과 경영의 유사점

1) 협동행위, 관리기술(관리성)

2) 목표달성수단 : 목표의 성격은 다르지만 목표를 달성하기 위한 수단

3) 의사결정 : 능률적·합리적인 기준에 따라 여러 대안 중 최적대안을 선택·결정하는 과정

4) 관료제적 성격 : M.Weber는 관료제는 공·사조직 어디에나 보편적으로 존재한다고 주장

7. 국가와 시민에 대한 시민사회 구성집단들의 관계는 느슨한 것이다. 어느 한 쪽에 완전히 소속되는 것이 아니라 상대적 독자성을 가진다.

8. 사회적 자본 : Putnam. Coleman, Fukuyama, Brehm & Rahn, Pennar

1) 사회적 자본의 다양성은 갈등이 아닌 창의성과 학습을 촉진한다는 점에서 긍정적으로 작용한다.

2) 사회적 자본은 측정이 용이하지 않으며 측정지표도 지역특성에 따라 달라져야 한다.

9. QUANGO와 NGO

	QUANGO	NGO
재정	정부보조금 또는 기부금	기부금(재정보조 거의 없음)
기능	상호부조, 공적 기능, 정책집행	공적 기능(정책집행), 여론형성, 대안제시, 정책감시

* 제3섹터의 경우 모두 정책결정은 하지 못한다.

10. 관청형성론 : 합리적인 고위관료들은 일상적이고 통제의 대상이 되는 계선이나 집행기능을 준정부조직 등 분권화된 형태로 분리해 내고 대신 통제를 덜 받으면서 전략적 정책기능을 수행하는 참모조직을 더 선호한다는 것이다. 결국 준정부조직은 정부조직 팽창의 은폐 또는 행정책임 회피의 수단이라는 것이다.

11. 정부와 NGO와의 관계

1) Gidron의 모형

모형	정부주도형	이중혼합형	상호공조형	NGO 주도형
재정 부담	정부	정부·NGO부담	정부	NGO
서비스 공급	정부	정부·NGO부담	NGO	NGO

12. Salamon의 NGO실패모형

1) 박애적 불충분성 : 자원을 지속적이고 안정적으로 획득할 수 없음

2) 박애적 배타주의 : 그 활동영역과 서비스공급대상이 한정

3) 박애적 온정주의 : NGO에게 가장 많은 자원을 공급하는 사람·집단의 결정에 의하여 활동이 좌우

4) 박애적 아마추어리즘 : 도덕적·종교적 신념에 바탕을 둠으로 충분한 전문성과 책임성을 확보하기 어려움

13. 중간조직(NGO)의 형성배경에 관한 이론

1) 계약실패이론 : 영리기업 서비스의 양과 질을 정확하게 파악하지 못할 때 비영리성을 띤 준(비)정부조직의 서비스를 더 신뢰

2) 소비자통제이론 : 소비자인 시민이 국가권력을 감시하고 통제하기 위한 수단으로 발생하였다는 모형

3) 기업가이론 : 정부와 NGO는 이질적이고 이들간의 관계는 경쟁과 갈등관계라고 보는 기업가적 관점

4) 시장실패-정부실패모형(자원부문실패모형) : 시장실패와 정부실패가 동시에 발생하는 현대행정에서 그 해결책으로 등장

5) 관청형성모형 : 계선조직을 정책위주의 참모조직으로 개편하려는 의도가 작용하여 준정부조직 등 다양한 관청을 형성

<오답정리> 1. 시민공동생산은 시민들의 무임승차자 문제를 해결하기 위한 대안이다(X) -> 서비스생산에 기여하지 않더라도 특정인을 이익의 향수권에서 배제시킬 수 없는 무임승차가 일어나게 된다. 2. 비정부조직(NGO)은 자발적 조직, 자치적 조직, 사적 조직, 공식적 조직, 비영리조직. cf)임시조직(X) 3. 미국에서는 민간자원봉사조직(NPO)으로서 민간이 공익적 역할을 수행하는 민간박물관, 적십자단체, 공익연구조사 단체를 의미 4. Clark은 NGO가 국가를 반대하고 보완하고 개혁할 수는 있지만 무시할 수는 없다고 주장한다. 5. 현대적 의미의 시민사회는 행정국가화 사회현상이 절정에 달하면서 나타난 정부실패를 해소하려는 차원에서 등장